環(huán)境影響評價中公眾參與的實例探討

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)環(huán)境影響評價中公眾參與的實例探討作者：趙揚輝來源：綠色科技2014年第10期摘要：以北京和廣州垃圾焚燒發(fā)電廠項目、廈門和昆明等地的PX項目、江西的核電項目和北京西二旗餐廚垃圾相對集中資源化處理站項目等建設(shè)項目為實例，通過分析公眾、政府和建設(shè)單位的行為策略表現(xiàn)，解讀建設(shè)項目公眾參與過程中三方關(guān)系，客觀分析了現(xiàn)階段我國公眾參與制度及公眾自身存在的問題，并提出了相應(yīng)的建議與對策。充分體現(xiàn)出公眾參與制度在建設(shè)項目實施過程中起到的重要作用，為公眾參與制度的完善提供參考依據(jù)。關(guān)鍵詞

2、：公眾參與；環(huán)境影響評價；鄰避中圖分類號：X823文獻標(biāo)識碼：A文章編號：（2014）1引言隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、人口的急劇膨脹，人類活動對環(huán)境的影響日益突出。為解決日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題，許多國家的環(huán)境法律和國際法律文件都將環(huán)境影響評價制度作為預(yù)防性環(huán)境政策予以確立1，2。公眾參與是環(huán)境影響評價制度的一項重要組成部分，它是從建設(shè)項目對社會、自然環(huán)境產(chǎn)生影響的角度，從可能受到影響的公眾或社會團體的利益出發(fā)，對項目的建設(shè)方案、建設(shè)期間對社會和自然環(huán)境產(chǎn)生的影響以及項目建成后對社會、自然環(huán)境產(chǎn)生的正負效應(yīng)，廣泛征求公眾的意見，進而作為進一步評價項目可行性的重要依據(jù)之一，并將公眾以及他們對規(guī)劃和項目的意見

3、、要求引入決策和實施，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一3。我國公眾參與法制化進程始于2003年9月1日實施的中華人民共和國環(huán)境影響評價法中第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評價。”2006年3月18日國家環(huán)?？偩诸C布的環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法，進一步明確了公眾參與在環(huán)境影響評價制度中的地位，將環(huán)境影響評價中公眾參與的重要性提高到一個新的高度，為我國環(huán)境影響評價公眾參與制度的順利實施提供重要保障。然而，隨著社會的發(fā)展和公眾環(huán)保素質(zhì)的提高，人們對環(huán)境民主、環(huán)境公平與正義的訴求日益強烈，因建設(shè)項目環(huán)境問題引發(fā)的大規(guī)模群體性事件也越來越多見4，5。近年來，

4、從火電核電項目、垃圾填埋焚燒項目等敏感項目到餐飲項目、制造項目等一般項目的建設(shè)，都存在著一定的公眾環(huán)境抗?fàn)?，在這些環(huán)境糾紛中公眾、政府和建設(shè)單位之間圍繞著自己的環(huán)境收益進行策略式博弈，他們作為不同平等對局中的決策者和對抗者采取不同策略實現(xiàn)各自的環(huán)境目的6。本文旨在通過建設(shè)項目的公眾參與案例，來分析公眾、政府和建設(shè)單位在項目決策和實施過程中的行為表現(xiàn)，解讀三方之間的關(guān)系，闡述現(xiàn)階段公眾自身問題和公眾參與制度的不足并提出建議，為公眾參與制度的完善提供參考依據(jù)。2公眾事件案例及分析案例一近年來，全國各地相繼發(fā)生多起反焚燒事件。北京市政府“十一五”規(guī)劃中的4個焚燒項目遭到抵制，六里屯萬人上書環(huán)?？偩?、

5、阿蘇衛(wèi)居民的“九四事件”，使得焚燒項目一推再推。2009年廣州市番禺區(qū)因規(guī)劃建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠而遭到周圍居民的強烈反對，公眾采取集體簽名、上訪、圍堵市政府大院等手段來進行抵制。最后政府做出“環(huán)評不過關(guān)或者大多數(shù)市民反對，該項目不會動工”的回應(yīng)。案例二2007年，媒體披露廈門PX項目之后，民眾反應(yīng)強烈，市民為維護自己的環(huán)境權(quán)益集體到市政府“散步”，提出“停建PX、保市民健康、保廈門環(huán)境”等口號。最終，在政府協(xié)調(diào)下建設(shè)單位將項目遷往漳州市。2013年云南昆明市民聚集抗議即將在昆明安寧新建的PX煉油項目。在面對公眾公開環(huán)評報告的要求時，有關(guān)部門以報告涉密為由拒絕公開，繼而引發(fā)一系列群體事件。案例三2

6、011年，安徽省望江縣政府應(yīng)百姓的環(huán)境安全訴求，對江西省彭澤核電項目前期環(huán)評民意調(diào)查存在造假現(xiàn)象提出質(zhì)疑，并將關(guān)于請求停止江西彭澤核電廠項目建設(shè)的報告發(fā)往上級部門，要求對核電廠環(huán)評造假應(yīng)該實施一票否決。2011年北京海淀區(qū)西二旗的居民自發(fā)組織，抗議西二旗餐廚垃圾相對集中資源化處理站項目的建設(shè)。之后民眾采取正規(guī)流程走訪政府部門，要求公參程序公正，并對項目舉行聽證會。同時，積極尋求環(huán)境非政府組織的幫助。最終政府要求建設(shè)單位重新選址規(guī)劃此項目。上述案例反映出建設(shè)項目中公眾、政府和建設(shè)單位間的關(guān)系，三方在建設(shè)項目的決策和實施過程中采取不同的環(huán)境對抗策略，達到各自最優(yōu)的環(huán)境收益。而且隨著公眾環(huán)保意識和素

7、質(zhì)的提高，環(huán)境抗?fàn)幍氖侄我矎臒o組織的集會、抗議到按正規(guī)程序進行的信訪、訴訟，公眾參與越來越合理合法化，也越來越有成效。（1）公眾作為公眾參與的核心，他們抗?fàn)幍哪康氖潜Ｗo自己，免受環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險的侵害。公眾采取環(huán)境信訪、自己救濟、求助于環(huán)境非政府組織、傳統(tǒng)訴訟等手段來達到自己的目的，最優(yōu)的結(jié)果就是讓項目暫停建設(shè)、遷移建設(shè)或者永不建設(shè)。（2）政府在公眾參與中的主要職能是維護社會和諧，防止群體事件的發(fā)生。當(dāng)有公眾表達自己對建設(shè)項目不滿而采取行動時，政府通過宣傳、教育等手段來平息事件，如果無法實現(xiàn)，就只能要求建設(shè)單位停止或者異地建設(shè)。政府的最終目的是實現(xiàn)社會的穩(wěn)定，社會、經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。（3

8、）建設(shè)單位的目的是在環(huán)境和利益最大化中尋找一個平衡點。如果出現(xiàn)公眾問題，可以向政府求助，配合政府向公眾解釋或宣傳，如果無法實現(xiàn)，就只能損失自身部分經(jīng)濟利益來實現(xiàn)環(huán)境收益。由于環(huán)境資源的公益性和非獨占性特點，合理的公眾參與不但體現(xiàn)了公眾對與他們的利益直接相關(guān)問題的公共決策過程的認(rèn)同，實現(xiàn)其自身的權(quán)利與義務(wù)，而且還能夠提供重要的基本經(jīng)驗信息和實踐中有效的、可接受的相關(guān)方案。在公眾參與中，公眾、政府和建設(shè)單位共同保護環(huán)境是一種最持續(xù)的三位一體模式7，它能增強公眾環(huán)保意識和建立公眾信任，避免資源配置中的沖突與對抗。以上三方展現(xiàn)出的環(huán)境目的和手段同時也揭示出我國現(xiàn)階段公眾自身和公眾參與制度存在的不足。3

9、公眾自身因素分析及建議3.1對公眾自身的分析通過以上案例分析，揭示了在公眾參與過程中公眾自身存在著從眾心理、焦慮心理、鄰避心理以及相關(guān)環(huán)保知識的貧乏。（1）垃圾焚燒項目和PX項目中，公眾進行集體簽名、上訪、“散步”等手段都是從眾心理的一種體現(xiàn)。（2）居民在對項目環(huán)保措施或者項目清潔生產(chǎn)能力的不了解或者了解不充分的情況下，對權(quán)威和政府產(chǎn)生了不信任，同時也具備心理學(xué)上的環(huán)境焦慮反應(yīng)。（3）鄰避（Not In My Backyard）是一種心理意識，也可能變成一種行為，被稱為“鄰避運動”，鄰避心理表現(xiàn)出來的公眾態(tài)度就是：贊成和支持前述項目的建設(shè)，但不能建到“我家后院”，不要建設(shè)到我居住的環(huán)境中來。（

10、4）目前中國公眾環(huán)境意識和知識水平總體較低，公眾的環(huán)保知識存在很大的局限性和片面性，給重大項目的投資決策、建設(shè)營運、管理評估等工作帶來了巨大的壓力8。3.2建議鑒于公眾自身因素的分析，筆者認(rèn)為如果想要改善上述情況，需要加強環(huán)境保護的宣傳教育、提高政府公信力和透明度、確保環(huán)境非政府組織的作用、正確引導(dǎo)媒體輿論導(dǎo)向等措施。意識、知識、共識興環(huán)保，環(huán)保最重要的是人，沒有什么捷徑，改變?nèi)说乃枷胄袨槭歉纳骗h(huán)境最快也最難的工作，所以當(dāng)前工作應(yīng)該包括以下內(nèi)容。（1）盡快把民眾教育起來，人民同時也是環(huán)境的破壞者。當(dāng)人民有自覺性和共識的時候，環(huán)保就很好做，要學(xué)習(xí)西方發(fā)達國家，制定一整套完整的環(huán)保教育體系9。（2

11、）強化政府和企業(yè)的公信力和透明度，勇于公開信息和承認(rèn)自身的問題，及時做出補償，保證政府、公眾與建設(shè)單位之間有足夠的溝通交流。（3）環(huán)境非政府組織要發(fā)揮自身的專業(yè)性優(yōu)勢和公益性優(yōu)勢，起到政府、建設(shè)單位和公眾間溝通橋梁的作用、為民眾提供技術(shù)信息支持的作用、教育宣傳的作用、增強公眾影響力的作用和后續(xù)監(jiān)督作用10。（4）媒體和輿論的作用也非常重要，必須尊重事實，客觀全面地報導(dǎo)真相，正確引導(dǎo)公眾。2014年10月綠色科技第10期趙揚輝：環(huán)境影響評價中公眾參與的實例探討環(huán)境及保護4我國公眾參與制度存在的問題及對策前人的研究表明，我國公眾參與存在制度體系不完善、方式選擇不合理、程序不健全、過程不透明、公眾參

12、與意見效力有限、公眾參與意識薄弱、環(huán)境非政府組織作用不明顯、缺乏后續(xù)監(jiān)督和賠償制度等問題1114?，F(xiàn)階段我國制定了許多和公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)性規(guī)范，新的環(huán)境保護法修正案（草案）側(cè)重于確立國家環(huán)境保護的大政方針，明確環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，明確各級政府的環(huán)保職責(zé)，確定環(huán)境侵權(quán)歸責(zé)原則，強調(diào)了公眾參與、信息公開、環(huán)境非政府部門的作用及公益訴求等涉及整個環(huán)保領(lǐng)域的共性問題。相關(guān)的技術(shù)性規(guī)范環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則公眾參與也是在廣泛地征求社會意見。但是光有良好的法律、技術(shù)體系支撐和良好的公眾參與過程、結(jié)果還是不夠的，因為環(huán)評階段都是在最好的工況下進行最嚴(yán)格的管理，所以達標(biāo)率比較高。實際上，在長期運行過程

13、中，管理和監(jiān)督的缺失都會導(dǎo)致環(huán)境事件的發(fā)生。因此，公眾參與是一個持續(xù)不斷的過程，公眾應(yīng)該對建設(shè)項目進行后續(xù)監(jiān)督，并及時將情況報告給有關(guān)部門，維護自己的合法權(quán)益。綜上所述，我國建設(shè)項目中的公眾參與制度下階段的主要工作內(nèi)容應(yīng)該包括：完善公民環(huán)境權(quán)立法和人大代表與政協(xié)委員的監(jiān)督檢查制度；改進工作參與的方式和程序；提高環(huán)境信息透明度；加強環(huán)境非政府組織參與環(huán)保的力度；完善環(huán)境公益訴訟制度；建立環(huán)境監(jiān)督和補償機制等措施1119。5結(jié)論以往的公眾參與研究只關(guān)注到了制度本身存在的問題，卻忽視了公眾自身的問題，更沒有對公眾、政府和建設(shè)單位間存在的關(guān)系進行解讀。本文對三方關(guān)系、公眾自身和公眾參與制度進行了剖析，

14、不僅對實際工作起到了指導(dǎo)作用，而且在處理環(huán)境群體事件方面也有很重要的現(xiàn)實意義。公眾參與制度是公眾參與原則在環(huán)境管理具體領(lǐng)域的體現(xiàn)，公眾參與到環(huán)境影響評價制度中來，是環(huán)境保護本身的要求，也是公民環(huán)境權(quán)的重要實現(xiàn)方式。同時，公眾參與的意見對建設(shè)項目實施決策過程具有重大的影響，它是推進環(huán)境保護的巨大動力，其參與的廣度與深度在很大程度上決定著環(huán)境保護的水平和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的進程。參考文獻：1朱麗華.美國公眾參與環(huán)境影響評價制度研究D.青島：中國海洋大學(xué)，2011：78.2王國鋒.美國與德國環(huán)境影響評價制度中公眾參與機制對比研究D.鄭州：鄭州大學(xué)，2010：48.3鞠昌華.環(huán)境影響評價中公眾參與實施

15、主體探析J.北方環(huán)境，2011，23（10）：1114.4陳靜亞.環(huán)境影響評價中的公眾參與組織化以廈門PX項目中“散步事件”為例J.北方環(huán)境，2011，23（12）：1214.5馬進.公眾參與環(huán)境保護法律制度研究以各地反焚燒事件為例J.人大研究，2012（12）：3134.6陳岱婉.環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的博弈J.太原師范學(xué)院學(xué)報：自然科學(xué)版，2007，6（4）：3942.7王艷，丁德文.公眾參與環(huán)境保護的博弈分析J.大連海事大學(xué)學(xué)報，2006，32（4）：1922.8陳軍輝，葉宏.環(huán)評中公眾環(huán)境意識及社會心理分析J.四川環(huán)境，2010，29（4）：9599.9熊易寒.環(huán)保教育、環(huán)境運動與國家戰(zhàn)略J.綠葉，2010（3）：6672.10周琦，李真.環(huán)境非政府組織在環(huán)境影響評價中的作用探討J.廣州化工，2010，38（1）：169171.11鄭智鈞，鐘宇.我國環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題及對策J.現(xiàn)在園藝，2012（18）：194.12楊平.環(huán)境影響評價制度存在的問題及對策J.綠色科技，2012（4）：175176.13李祝才.環(huán)境影響評價中公眾參與制度的現(xiàn)狀及其完善J.甘肅農(nóng)業(yè)，2005（11）：36.14李艷琴.我國環(huán)境影響評價中公