內(nèi)蒙古全面建成小康社會中的反貧困研究

內(nèi)蒙古全面建成小康社會中的反貧困研究內(nèi)蒙古全面建成小康社會中的反貧困研究

根據(jù)國家統(tǒng)計局制定的?全面建成小康社會統(tǒng)計監(jiān)測計劃》，內(nèi)蒙古全面建成小康社會步伐穩(wěn)步推進(jìn)。2022年，內(nèi)蒙古小康指數(shù)為79.69%，比2000年提高31.64個百分點(diǎn)，平均每年提高3.97個百分點(diǎn)，比2022年提高7.32個百分點(diǎn)，總體增長平穩(wěn)。從統(tǒng)計監(jiān)測的五個方面看，2022年經(jīng)濟(jì)開展指數(shù)、民主法制指數(shù)、文化建設(shè)指數(shù)、人民生活指數(shù)、資源環(huán)境指數(shù)分別為82.92%、83.56%、74.44%、84.05%、71.98%?！笆濞晻r期，內(nèi)蒙古全面建設(shè)小康社會步伐雖然不斷加大，但是與全國平均水平和興旺地區(qū)相比還有一定差距。2022年，全國、東部地區(qū)、中部地區(qū)的分別高于內(nèi)蒙古小康指數(shù)7.24、12.53和1.85個百分點(diǎn)。十三五時期是全面建成小康社會的時間節(jié)點(diǎn)和決勝階段，脫貧是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會最重要的目標(biāo)，而要使現(xiàn)行規(guī)范下全部貧困人口脫貧，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村牧區(qū)，特別是貧困地區(qū)的極端貧困人口。

一、內(nèi)蒙古的貧困問題現(xiàn)狀

2022年，我國將農(nóng)民人純收入2300元〔2022年不變價〕作為新的國家扶貧規(guī)范，內(nèi)蒙古在此根底上自主制定了農(nóng)區(qū)2600元、牧區(qū)3100元的自治區(qū)扶貧規(guī)范。在新的規(guī)范下，內(nèi)蒙古的貧困人口約為266.58萬人。通過四年艱苦的努力，內(nèi)蒙古解決了近150萬貧困人口的穩(wěn)定脫貧問題，貧困發(fā)生率從24.8%下降到12.3%。2022年仍有122萬的貧困人口沒有脫貧，大多數(shù)居住在生存環(huán)境惡劣、生產(chǎn)生活條件很差、自然生態(tài)環(huán)境極其脆弱的地區(qū)，扶貧本錢極高、脫《難度很大。主要特點(diǎn)如下：

〔一〕貧困原因多樣

一是自然環(huán)境導(dǎo)致的貧困。生態(tài)環(huán)境脆弱的丘陵山區(qū)、沙區(qū)、干旱區(qū)等區(qū)域，聚居著60%以上的農(nóng)村牧區(qū)人口，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)出率低下，農(nóng)牧民收入渠道單一。二是教育本錢高導(dǎo)致的貧困。據(jù)調(diào)查，貧困地區(qū)家庭所支付的子女接受教育費(fèi)用支出已經(jīng)超過家庭總收入的30%以上，教育資源嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致過高的受教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為困擾低收入家庭的普遍問題。三是自然災(zāi)害導(dǎo)致的貧困。在自然資源匱乏、根底設(shè)施單薄的生態(tài)脆弱區(qū)，經(jīng)常發(fā)生自然災(zāi)害，再加上抗災(zāi)能力低下，就會導(dǎo)致大量的貧困人口。四是疾病導(dǎo)致的貧困。醫(yī)保數(shù)額較低，醫(yī)療費(fèi)用較高，一旦患病，尤其是重大疾病，就會傾其所有。五是經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致的貧困。某些地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，工業(yè)經(jīng)濟(jì)短少大工程和龍頭企業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)撐持能力不強(qiáng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)開展水平嚴(yán)重落后。

〔二〕地區(qū)性貧困問題突出

內(nèi)蒙古101個旗縣中有57個是扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，占全區(qū)旗縣總數(shù)的56.4%，其中國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣31個，自治區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣26個〔見表1〕。在國家最新劃分的14個集中連片特殊困難地區(qū)中，內(nèi)蒙古興安盟的扎賚特旗、科爾沁右翼中旗、科爾沁右翼前旗、阿爾山市、突泉縣劃入大興安嶺南麓山區(qū)，烏蘭察布市的化德縣、商都縣、興和縣被劃入燕山―太行山區(qū)。同時，自治區(qū)將貧困面積大、貧困發(fā)生率高的7個地區(qū)即大青山地區(qū)、錫林郭勒盟西南部、三個民族自治旗、興安盟、通遼市、烏蘭察布市、赤峰市作為自治區(qū)集中連片特殊困難地區(qū)。

〔三〕貧困人口多數(shù)集中在內(nèi)蒙古東部地區(qū)

以東西兩部劃分，內(nèi)蒙古西部地區(qū)包括烏蘭察布市、呼和浩特市、鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市、阿拉善盟和烏海市，東部地區(qū)包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟。由于受自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)開展水平、城鎮(zhèn)化水平、民族分布、人口素質(zhì)等因素的影響，東西部地區(qū)的貧困問題出現(xiàn)巨大反差。據(jù)統(tǒng)計，2022年初，內(nèi)蒙古東部地區(qū)貧困人口總計約82萬人，占貧困人口總數(shù)的約67%；內(nèi)蒙古西部地區(qū)貧困人口總計約40萬人，占貧困人口總數(shù)的約33%〔見表2〕。以呼包鄂經(jīng)濟(jì)金三角為開展中心的內(nèi)蒙古西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)，西部地區(qū)人均純收入幾乎是東部地區(qū)的兩倍。

〔四〕貧困人口越來越集中傾向于蒙古族

內(nèi)蒙古是我國五個少數(shù)民族自治區(qū)之一，是蒙古族實(shí)行區(qū)域自治的地方，其中蒙古族人口大約占我國蒙古族總?cè)丝诘?0%。新時期我國的貧困人口主要集中在邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，貧困人口分布又多集中在少數(shù)民族。內(nèi)蒙古地區(qū)那么表現(xiàn)為約70%的貧困人口集中在蒙古族聚居的農(nóng)牧區(qū)。示例：興安盟的蒙古族人口占總?cè)丝诘?0%左右，科右中旗、科右前旗北部、扎賚特旗北八鄉(xiāng)蒙古族人口更為集中，由于地處淺山丘陵區(qū)，干旱、低溫、春寒、秋凍等自然災(zāi)害頻繁，土地沙化退化嚴(yán)重，導(dǎo)致貧困面廣、貧困程度深、返貧率極高。

二、內(nèi)蒙古金融扶貧的實(shí)踐與功效

〔一〕內(nèi)蒙古金融扶貧的實(shí)踐歷程

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動中資源配置的核心。在不同的扶貧階段，內(nèi)蒙古的金融扶貧模式也在不斷改變。1986-2000年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府在我國開發(fā)式扶貧的大背景下，自治區(qū)財政安頓專項扶貧資金，成立專業(yè)的扶貧組織機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的扶貧財政、稅收優(yōu)惠政策，主要是以自治區(qū)政府行政干涉下的扶貧貼息貸款模式，發(fā)展大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作。?中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〔2022-2022〕》階段，內(nèi)蒙古的扶貧貼息貸款實(shí)行政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，下放管理權(quán)限，引入競爭機(jī)制。?中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〔2022-2022〕》實(shí)施階段，內(nèi)蒙古決定在自治區(qū)成立70周年的2022年，根本打消絕對貧困現(xiàn)象，26個自治區(qū)重點(diǎn)貧困旗縣全部摘帽。到2022年，農(nóng)村牧區(qū)貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，31個國家重點(diǎn)貧困旗縣全部摘帽。2022年，自治區(qū)政府制定出臺了?內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民項目實(shí)施計劃〔2022-2022年〕》，專門針對自治區(qū)57個貧困旗縣啟動了金融扶貧富民項目，決定從2022年至2022年，自治區(qū)本級財政每年投入4.75億元、5年共計23.75億元作為風(fēng)險補(bǔ)償金，中國農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照擔(dān)保補(bǔ)償金額的10倍左右放大貸款額度，重點(diǎn)支持貧困村、貧困戶“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)〞產(chǎn)業(yè)開展。在財政扶貧作為保障條件時，政府積極引導(dǎo)和支持金融扶貧，將政府機(jī)制和市場機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來?！捕硟?nèi)蒙古金融扶貧取得的功效

1.開發(fā)式扶貧階段〔1986-1993〕。內(nèi)蒙古徹底改變救濟(jì)式扶貧，安頓專項財政扶貧資金，采取扶貧貸款貼息模式。截至1993年底，農(nóng)村貧困人口由1986年的約600萬減少到357萬。

2.“三七〞扶貧攻堅階段，即用1994-2000的7年時間根本解決約357萬貧困人口的溫飽問題。采取造血為主、輸血為輔的方式，使扶貧資金跟著工程走。扶貧攻堅的7年間，農(nóng)村牧區(qū)貧困人口由357萬減少到約183.7萬，貧困發(fā)生率由27.2%下降到11.8%，同時培養(yǎng)出了一批如蒙牛、伊利、鄂爾多斯等為代表的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

3.?中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〔2022-2022〕》實(shí)施階段。自治區(qū)的扶貧貼息貸款主要支持整村推進(jìn)、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧的“一體兩翼〞項目。十年時間，全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)貧困人口減少了120多萬，貧困發(fā)生率下降了8個百分點(diǎn)。特別是“十一五〞期間，中央和自治區(qū)扶貧開發(fā)投入多達(dá)70億元，累計扶持貧困人口75萬，貧困人口平均每年減少15萬。57個國家和自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)旗縣農(nóng)牧民人均純收入由2022年的2027元增加到2022年的4142元，年均增長率達(dá)15.4%。

4.?中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〔2022-2022〕》實(shí)施階段。自治區(qū)政府制定出臺了?內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民項目實(shí)施計劃〔2022-2022年〕》，專門針對57個貧困旗縣啟動了金融扶貧富民項目。自治區(qū)本級財政連續(xù)5年給38個重點(diǎn)旗縣和其它19個貧困旗縣分別年均注入擔(dān)保補(bǔ)償金1000萬元、500萬元，5年累計投入23.75億元作為風(fēng)險補(bǔ)償金，撬動農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)10倍左右的貸款規(guī)模。截至2022年底，農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行向57個貧困旗縣投放貸款到達(dá)154.56億元。在自治區(qū)2022年農(nóng)民人均純收入2600元、牧民人均純收入3100元的扶貧新規(guī)范下，農(nóng)村牧區(qū)貧困人口從2022年的266.6萬下降到2022年的122.3《f，累計實(shí)現(xiàn)減貧人口近150萬人。貧困發(fā)生率從2022年的24.8%下降到2022年的12.3%，下降12.5個百分點(diǎn)〔見表3〕。這種杠桿式信貸扶貧模式取得了顯著的成績：一是既解決了貧困戶沒有有效抵押物的問題，又解決了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險問題。二是切實(shí)解決了農(nóng)牧民實(shí)際的資金需求。傳統(tǒng)的扶貧貼息貸款由于額度較小，只能滿足日常的一些臨時性困難。杠桿式扶貧信貸極大地滿足了貧困戶正常生產(chǎn)經(jīng)營的貨幣需求，提高了貧困戶的主動性和積極性。

三、內(nèi)蒙古金融扶貧中存在的問題

〔一〕金融扶貧不足長期性的綜合規(guī)劃，尚未形成有效的政策對接工作機(jī)制

當(dāng)前實(shí)踐中的金融扶貧模式，大都是各個金融機(jī)構(gòu)支持貧困戶、小微企業(yè)、農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)以信貸融資為主的、短期的、試點(diǎn)性質(zhì)的扶貧，沒有長遠(yuǎn)的綜合性規(guī)劃。按照普惠金融的開展要求，金融扶貧不僅要解決貧困人口的根本生存問題，提供根本的生活效勞便利，更要注重長期的產(chǎn)業(yè)扶貧，提供良好的社會信用環(huán)境，完善的市場交易機(jī)制，提高貧困地區(qū)的可持續(xù)開展能力。與此同時，金融業(yè)的分業(yè)管理及條線分割的原因，各金融機(jī)構(gòu)各自為政，難以形成有效協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。沒有形成財政、信貸、產(chǎn)業(yè)政策的群策群力機(jī)制，各項扶貧政策之間不足有效的協(xié)調(diào)配套機(jī)制。

〔二〕金融扶貧與其他扶貧資金配合較少，資金供需缺口依然突出

近幾年來，自治區(qū)政府高度重視扶貧工作，不斷加大對扶貧工作的資金投入。2022-2022年，中央和自治區(qū)兩級財政投入專項扶貧資金分別為12.89億元、17.83億元、20.8億元、39.17億元和43.31億元，其中自治區(qū)本級財政投入分別為1.93億元、10億元、12億元、14.87億元和18億元。五年時間，自治區(qū)地方財政累計投入專項扶貧資金56.8億元，加上中央財政劃撥自治區(qū)專項扶貧資金共計134億元。2022年自治區(qū)啟動的金融扶貧富民項目計劃，用有限的財政扶貧資金撬動約十倍的金融信貸資金。財政專項資金與其他性質(zhì)的扶貧資金如各單位對幫扶村的投入、社會各界捐贈的扶貧資金、國際組織扶貧資金等那么很少配合使用，由于這些性質(zhì)的扶貧資金具有規(guī)模小、非連續(xù)性的特點(diǎn)，因此，扶貧效果非常有限。目前，內(nèi)蒙古有31個國貧縣、26個區(qū)貧縣尚未脫貧，貧困面廣，貧困程度深。大局部貧困地區(qū)地方財政收入少，主要依靠上級財政專項資金支持，資金獲取與實(shí)際需求往往存在較大差距，人均投入強(qiáng)度仍然缺乏。

〔三〕扶貧資金使用效率低

總的來看，“十二五〞期間內(nèi)蒙古的金融扶貧取得了明顯成績。但從扶貧資金的使用效果來看，扶貧資金使用的效率卻并不高。示例：2022年每億元資金投入可以脫貧0.5人，2022、2022年那么下降到每億元投入脫貧0.4人。2022年農(nóng)村牧區(qū)貧困人口人均收入同比增長22.5%，2022年下降到15%，2022和2022年略有增長，2022年那么下降到11.5%。

〔四〕金融根底設(shè)施比擬落后

一是金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，特別是農(nóng)村牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級的金融網(wǎng)點(diǎn)屈指可數(shù)，農(nóng)牧民很難獲得根本的金融效勞。二是農(nóng)村牧區(qū)信用體系建設(shè)落后。農(nóng)牧民人口數(shù)量多，流動性大，這就導(dǎo)致信貸調(diào)查本錢高，不利于金融機(jī)構(gòu)的信貸投入。三是信用融資擔(dān)保機(jī)制不健全。融資擔(dān)保體系是為了給小額信貸提供信用保障，為貧困農(nóng)牧民發(fā)明良好的融資擔(dān)保環(huán)境。目前，自治區(qū)擔(dān)保機(jī)構(gòu)大多數(shù)為政府組建，規(guī)模比擬小、擔(dān)保金缺乏、抗風(fēng)險能力較弱，擔(dān)保作用發(fā)揮不充沛。

〔五〕農(nóng)牧民抵御市場風(fēng)險能力差

貧困地區(qū)由于自然條件的限制，開展農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化面臨的一個最大問題是種養(yǎng)品種有限、產(chǎn)品同質(zhì)化。在扶貧信貸大量注入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大的情況下，市場有可能到達(dá)飽和狀態(tài)，這就會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品銷售難。農(nóng)村貧困地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)不興旺，訂單農(nóng)業(yè)開展落后，農(nóng)牧民沒有固定的收購商，也沒有自己的銷售網(wǎng)絡(luò)或加工企業(yè)，就會出現(xiàn)盲目種植，銷售困難，極大地挫敗了農(nóng)牧民開展生產(chǎn)的積極性。另一方面，農(nóng)業(yè)保險開展滯后。內(nèi)蒙古專業(yè)的農(nóng)險公司僅有中國財產(chǎn)保險公司、安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司和中華聯(lián)合保險公司等少數(shù)幾家，且提供的保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一。農(nóng)牧民由于受教育程度不高，風(fēng)險意識淡薄，再加上購置力缺乏，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險的有效需求缺乏，農(nóng)業(yè)保險抵御市場風(fēng)險的作用沒有充沛發(fā)揮。四、進(jìn)一步做好內(nèi)蒙古金融扶貧工作的政策倡議

〔一〕制定長期性的金融扶貧開發(fā)總體規(guī)劃

在?中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〔2022-2022〕》總體框架下，由內(nèi)蒙古自治區(qū)政府牽頭，協(xié)調(diào)人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部門、金融機(jī)構(gòu)等部門，依照合乎區(qū)情、立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)的原那么，制定金融扶貧綜合規(guī)劃。既要解決貧困地區(qū)農(nóng)牧民的溫飽問題以及交通、水利、通訊、能源、住房等根底設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，又要依據(jù)貧困地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)根底，選擇支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程，提高貧困地區(qū)自我開展的能力。

〔二〕整合多口徑扶貧資金，統(tǒng)一管理

當(dāng)前的扶貧資金面臨著多口管理、分散投入的局面，倡議整合財政資金、信貸資金、涉農(nóng)資金和社會資金，建立內(nèi)蒙古扶貧開發(fā)基金，按照自治區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、盟市擔(dān)負(fù)總責(zé)、旗縣主抓執(zhí)行的工作機(jī)制，總體規(guī)劃，統(tǒng)一管理。當(dāng)前的工作重點(diǎn)：一是依據(jù)?國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣發(fā)展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》〔國辦發(fā)（2022）22號〕，在自治區(qū)57個貧困旗縣當(dāng)選取試點(diǎn)旗縣，緊密圍繞精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧編制脫貧攻堅規(guī)劃。二是積極引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、個人社會捐款等社會資金融入內(nèi)蒙古扶貧開發(fā)基金，將這些資金用作擔(dān)保金，以此撬動數(shù)倍的信貸資金。

〔三〕提高貧困人口科技文化素質(zhì)，發(fā)揮扶貧資金效用最大化

近年來，內(nèi)蒙古加大扶貧投入，“十二五〞時期內(nèi)蒙古整合各類扶貧資金投入超過420億元，是“十一五〞時期的5倍多。但從扶貧資金的使用效果來看并不是很理想，每億元投入的脫貧人口不是正比例增長。這主要是因為貧