政府職能轉(zhuǎn)變與長三角經(jīng)濟(jì)一體化

政府職能轉(zhuǎn)變與長三角經(jīng)濟(jì)一體化

長江三角洲作為中國目前經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)、綜合實(shí)力最強(qiáng)的地區(qū)之一，2008年該地區(qū)16城市的地區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)53964.8億元，以占全國1.1％的國土面積生產(chǎn)出了全國GDP的18％。但經(jīng)過多年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，長三角地區(qū)區(qū)域內(nèi)環(huán)境、資源制約也越來越大，突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的空間限制，已經(jīng)成為長三角未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須克服的瓶頸。顯然，加強(qiáng)長三角各市之間的經(jīng)濟(jì)一體化，深化長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)分工合作，可以從整體上提升長三角的國際競爭力，提高應(yīng)對(duì)區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化的能力。正是出于以上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境變化，江浙滬三地正在積極加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合，推動(dòng)多種深層次的區(qū)域合作，以努力打破長三角內(nèi)部不同區(qū)域的市場保護(hù)和分割，促進(jìn)商品和要素在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)。長三角的發(fā)展不僅有助于促進(jìn)本區(qū)域的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而且通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的外溢效應(yīng)，也能夠起到對(duì)周邊地區(qū)、長江流域及其他地區(qū)的帶動(dòng)作用，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更快發(fā)展。長三角區(qū)域一體化由來已久，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代就有過上海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)上海周邊的政府間關(guān)系。鑒于當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)方面，自然主要依靠行政力量的推動(dòng)。而1978年以來，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的不斷深入，長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程也在不斷加快，而且逐漸由政府行政力量推動(dòng)演變?yōu)檎c企業(yè)部門共同推動(dòng)。長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工格局與經(jīng)濟(jì)一體化的動(dòng)力(一)長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工基本格局20世紀(jì)80年代以來，全球產(chǎn)業(yè)空間布局調(diào)整不斷加快，發(fā)達(dá)國家逐步加快了將其價(jià)值鏈的中低端制造業(yè)部門向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，而越來越專注于發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)。長三角地區(qū)各市順應(yīng)國家對(duì)外開放總體戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境，積極承接和吸引國際先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)資源，并加快了區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐。經(jīng)過多年的努力，目前長江三角洲地區(qū)業(yè)已成為中國乃至世界最為重要的制造業(yè)基地。長三角地區(qū)在產(chǎn)業(yè)高級(jí)化發(fā)展過程中，其制造業(yè)發(fā)展也帶動(dòng)了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展，制造業(yè)企業(yè)活動(dòng)外置帶動(dòng)新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展。更重要的是，制造業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易也在為現(xiàn)代物流、金融保險(xiǎn)、法律服務(wù)、會(huì)計(jì)服務(wù)、研發(fā)服務(wù)、工程技術(shù)服務(wù)等創(chuàng)設(shè)新的商機(jī)和更大的市場空間。從整體上看，長三角地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中正逐步呈現(xiàn)出“一體兩翼”的一體化發(fā)展格局。上海的產(chǎn)業(yè)逐漸在向金融中心、信息等現(xiàn)代制造業(yè)集中，而江蘇和浙江更主要作為制造業(yè)基地在發(fā)展。如作為長江三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭的上海，在江蘇和浙江這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)腹地的快速發(fā)展下，金融、貿(mào)易、物流等服務(wù)服務(wù)業(yè)均呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，2006年第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為50.6％，2007年進(jìn)一步上升為51.9％。從增長率看，上海市2007年的第三產(chǎn)業(yè)增長率達(dá)到了17.1％，要遠(yuǎn)快于第二產(chǎn)業(yè)的11.5％，這也是自2001年以來首次出現(xiàn)這種情況。與此同時(shí)，長三角其他15市依托上海市服務(wù)業(yè)發(fā)展所創(chuàng)造的各種機(jī)會(huì)，不斷提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，2007年長三角各市的地區(qū)生產(chǎn)總值、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入都保持了快速增長。這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展局面當(dāng)然很大程度上得益于長三角各市的差異化產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。長三角的經(jīng)濟(jì)分工合作已經(jīng)越來越受到中央政府的重視，在新近由國家發(fā)改委牽頭制訂的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》中，就從區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略角度，根據(jù)各重點(diǎn)地區(qū)的工業(yè)化程度、生態(tài)環(huán)境容量提出了一系列具體安排，尤其是對(duì)土地開發(fā)原則規(guī)定了非常明確的差別化路徑。顯然，要真正落實(shí)《綱要》所提出的這些原則安排，長三角地區(qū)各市必須要加快推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。因?yàn)殚L三角各地區(qū)只有在產(chǎn)業(yè)安排上合理分工，才有可能在區(qū)域自然生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化的條件下，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。(二)長三角經(jīng)濟(jì)一體化的驅(qū)動(dòng)力從長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史看，江浙滬兩省一市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系一直非常緊密，建國以來各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也始終有很密切的交流與合作。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)交流主要表現(xiàn)為江蘇和浙江作為上海的輕工紡織業(yè)發(fā)展的原材料基地，因此，全國各地的“布票”都只能在各省市自治區(qū)內(nèi)部流通時(shí)，長三角地區(qū)的紡織品零售實(shí)際上就已經(jīng)是一個(gè)“統(tǒng)一市場”，如當(dāng)時(shí)浙江的布票就可以在上海流通。長三角地區(qū)這種經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系在計(jì)劃體制下的推動(dòng)力當(dāng)然主要來自于各地區(qū)互補(bǔ)性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排，以當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委為主的計(jì)劃當(dāng)局通過原材料、產(chǎn)品計(jì)劃的調(diào)配操作，架起了長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)“一體化”的橋梁。改革開放以后，在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)關(guān)系逐步被打破，長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系也經(jīng)歷了一個(gè)由競爭再到合作的過程。1978年以來的分權(quán)式改革最為核心的內(nèi)容就是調(diào)動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在制度層面，通過賦予地方政府和企業(yè)更大的自主權(quán)，一方面激發(fā)了微觀經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但另一方面各地區(qū)在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的過程中，也出現(xiàn)了激烈的經(jīng)濟(jì)利益競爭，如20世紀(jì)80年代，發(fā)生在長三角地區(qū)的“蠶繭大戰(zhàn)”、“茶葉大戰(zhàn)”，以及形形色色的地方市場保護(hù)行為與經(jīng)濟(jì)分權(quán)化改革就有著非常密切的聯(lián)系。在這一背景下，1982年12月國務(wù)院決定成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，希望通過這樣的政府協(xié)調(diào)機(jī)制來化解長三角各地區(qū)日益嚴(yán)重的市場割據(jù)行為。最初上海經(jīng)濟(jì)區(qū)僅包括上海、蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、紹興和寧波等10個(gè)市，而后又逐漸擴(kuò)大到浙江、江蘇和上海兩省一市，到1987年時(shí)已經(jīng)包括除山東外的華東地區(qū)5省1市(山東省派觀察員)。由于上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的常設(shè)機(jī)構(gòu)僅僅是一個(gè)“規(guī)劃辦公室”，其運(yùn)作主要是通過上海經(jīng)濟(jì)區(qū)省(市)省市長會(huì)議，并無超越各省市行政權(quán)以上的行政權(quán)力，因此上海經(jīng)濟(jì)區(qū)在其運(yùn)作的五年中并沒有真正起到搭建長三角地區(qū)的統(tǒng)一市場體系的作用。隨著長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加快，產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的不斷升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)市場空間的要求也越來越高。這從客觀上促進(jìn)了20世紀(jì)90年代以來的長三角經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。長三角經(jīng)濟(jì)一體化的政府層面驅(qū)動(dòng)機(jī)制目前主要有：三省市主要領(lǐng)導(dǎo)定期磋商機(jī)制、蘇浙滬經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)、長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)等。其中第一種機(jī)制指三省市主要領(lǐng)導(dǎo)就區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題進(jìn)行定期磋商會(huì)談，提出區(qū)域合作的階段要求和重點(diǎn)事項(xiàng)：后兩種機(jī)制主要是具體落實(shí)三省市主要領(lǐng)導(dǎo)確定的合作領(lǐng)域和推進(jìn)具體的區(qū)域合作交流工作。由于長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)中國整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有極為重要的先導(dǎo)性作用，因此，長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展被作為國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要一環(huán)，中央政府近年來也在積極推動(dòng)長三角的經(jīng)濟(jì)一體化。在國家發(fā)展和改革委員會(huì)主持編制的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中，就特別強(qiáng)調(diào)要明確區(qū)域內(nèi)部各城市職能分工，加快區(qū)域一體化進(jìn)程，明確了三類產(chǎn)業(yè)空間布局的引導(dǎo)方向，引導(dǎo)各地政府避免政府主導(dǎo)的同構(gòu)出現(xiàn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》基于國家改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)大局，提出長三角“兩省一市和國務(wù)院各有關(guān)部門要加強(qiáng)合作，……努力促進(jìn)長江三角洲地區(qū)在高起點(diǎn)上爭創(chuàng)新優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)新跨越?！痹诎l(fā)展的主要原則闡述上該《意見》提出：要“堅(jiān)持一體化發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成統(tǒng)一開放的市場體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置”。在上述各種力量的共同推動(dòng)下，長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程確實(shí)在不斷加快，有力地促進(jìn)了交通、環(huán)保、信息、人才資源等領(lǐng)域的合作，長三角地區(qū)市場、產(chǎn)業(yè)和政策的一體化，極大地促進(jìn)了知識(shí)密集的服務(wù)行業(yè)的迅速發(fā)展，特別是滬蘇浙三地金融資源跨行政區(qū)劃的流動(dòng)和配置，極大地推進(jìn)了區(qū)域內(nèi)金融組織、制度、產(chǎn)品、服務(wù)的創(chuàng)新，對(duì)不斷提高長三角地區(qū)、乃至中國金融部門服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和水平起到了非常積極的作用。長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的障礙長三角地區(qū)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)分工格局當(dāng)然對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)合作形成了更高的要求，近年來長三角地區(qū)政府、企業(yè)間經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，從根本上反映了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，但由于目前長三角地區(qū)集中了中國最為先進(jìn)的制造業(yè)基地、服務(wù)業(yè)，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭也很激烈?？鐕緛碇袊耐顿Y，往往會(huì)更加看重區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體市場化體系，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)，市場分割導(dǎo)致的惡性競爭，都會(huì)損害本地區(qū)的整體競爭力。(一)財(cái)政分權(quán)體制與政府間經(jīng)濟(jì)競爭在一個(gè)分權(quán)體制下，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，當(dāng)然也要追求自身“利益”的最大化，其行為目標(biāo)圍繞著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)稀缺條件下，必然也產(chǎn)生于其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭。在理論上一般將財(cái)政競爭定義為政府間為了贏得一些稀缺的有價(jià)值資源，或者避免一些特別的財(cái)政成本的競賽。盡管中國作為一個(gè)中央集權(quán)制的社會(huì)主義國家，地區(qū)間政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系要比其他實(shí)行聯(lián)邦制度的國家更加密切，但事實(shí)上的財(cái)政聯(lián)邦主義(QianandRoland1998)使得各地區(qū)會(huì)出于自身經(jīng)濟(jì)利益而展開各種形式的經(jīng)濟(jì)競爭。在1994年分稅制改革之前，中國實(shí)行的是各種形式的財(cái)政包干體制，中央與地方政府要不停地就包干基數(shù)進(jìn)行談判，財(cái)政體制極端繁瑣而易變。更為重要的是，當(dāng)時(shí)按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅、按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅，把工商企業(yè)稅收與地方政府的財(cái)政收入緊緊地結(jié)合在一起。這在很大程度上刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性，地方政府在促進(jìn)本地企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)下，也直接助長了形形色色的地方保護(hù)主義。在資本和勞動(dòng)力要素不完全流動(dòng)的環(huán)境下，地區(qū)之間的保護(hù)主義常常又會(huì)導(dǎo)致市場割據(jù)、資源配置扭曲、地區(qū)之間不平等、甚至財(cái)政不穩(wěn)定等問題。長三角的發(fā)展不僅有助于促進(jìn)本區(qū)域的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而且通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的外溢效應(yīng)，也能夠起到對(duì)周邊地區(qū)、長江流域及其他地區(qū)的帶動(dòng)作用，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更快發(fā)展。由于1994年的分稅制改革改變了地方政府財(cái)政收入的來源，使地方政府的財(cái)政行為得到了一定程度的規(guī)范，以及社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，市場供求關(guān)系的根本性改變等因素，地方政府以純粹地域壁壘為主的保護(hù)主義已經(jīng)失去了生存的土壤。國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國統(tǒng)一市場建設(shè)”課題組進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查則發(fā)現(xiàn)，中央和地方政府近十多年來削減地方保護(hù)的努力取得了一定的成效，當(dāng)前地方保護(hù)的嚴(yán)重程度已經(jīng)弱于20年前，也好于10年前的狀況。企業(yè)對(duì)省內(nèi)經(jīng)營環(huán)境的評(píng)價(jià)高于對(duì)省外經(jīng)營環(huán)境的評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)省內(nèi)外法制環(huán)境和市場環(huán)境的評(píng)價(jià)差異比較大，當(dāng)然也反映了目前地方保護(hù)主義依然存在(“中國統(tǒng)一市場建設(shè)”課題組2004)，白重恩等利用地區(qū)間32個(gè)行業(yè)的Hoover地方化系數(shù)對(duì)區(qū)域?qū)I(yè)化程度進(jìn)行了測量，發(fā)現(xiàn)中國的區(qū)域?qū)I(yè)化程度在1985-1997年間有了相當(dāng)大的提高，表明市場分割在最近幾年已有了較明顯地緩解(白重恩等2004)。盡管如此，因?yàn)榈胤秸畬?duì)本地經(jīng)濟(jì)的財(cái)政依賴并沒有根本改變，地方官員政治聲譽(yù)受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任用制度也沒有太大的變化，要完全根除地方保護(hù)和市場分割問題可能還不很現(xiàn)實(shí)。種種跡象表明，目前長三角地區(qū)的競爭盡管已經(jīng)少有二十世紀(jì)八十年代那種激化的地方保護(hù)主義，但以土地優(yōu)惠、稅式支出、公共福利等形式展開的財(cái)政競爭依然廣泛存在，而地方官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晉升競賽中，招商引資無疑是其非?？粗氐哪繕?biāo)。地區(qū)間通過政策優(yōu)惠的投資競爭會(huì)扭曲資本在地區(qū)間的配置，而由此造成的市場分割當(dāng)然會(huì)帶來效率損失。雖然，目前的一些研究在要素地區(qū)配置的結(jié)構(gòu)性扭曲損失的數(shù)量大小方面存在一定的分歧，但在要素配置扭曲導(dǎo)致效率損失的基本方向上并沒有爭議。(二)長三角的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地區(qū)競爭長三角地區(qū)在產(chǎn)業(yè)高級(jí)化發(fā)展過程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“服務(wù)化”需求必定會(huì)越來越旺盛。許多學(xué)者認(rèn)為，長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)為一體兩翼。上海作為區(qū)域中心城市，應(yīng)發(fā)揮資本、技術(shù)、產(chǎn)品、信息、資源的集聚中心功能，為江蘇和浙江的制造業(yè)部門發(fā)展提供基礎(chǔ)性服務(wù)產(chǎn)品，提升長三角制造業(yè)的整體競爭力。而江蘇應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展石化、機(jī)械、電子等技術(shù)、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)；浙江則應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展紡織、服裝、印刷、食品等輕工業(yè)制造業(yè)(洪銀興2003)。從微觀經(jīng)濟(jì)效率角度，企業(yè)總部匯集到上海，當(dāng)然有助于企業(yè)充分利用上海這個(gè)大都市的人才、信息、融資、國際貿(mào)易等優(yōu)越條件，降低生產(chǎn)成本，改善經(jīng)營的績效。但在上海成為除香港以外吸引“總部經(jīng)濟(jì)”外資企業(yè)最多的中國城市過程中，長三角地區(qū)間財(cái)政利益競爭也會(huì)更加凸現(xiàn)，因?yàn)楦鶕?jù)新的企業(yè)所得稅法，居民企業(yè)在中國境內(nèi)設(shè)立不具有法人資格的營業(yè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)匯總計(jì)算并繳納企業(yè)所得稅。顯然，這個(gè)規(guī)定對(duì)企業(yè)總部集聚的中心城市更為有利。盡管在國有大型企業(yè)集團(tuán)及跨區(qū)域經(jīng)營的股份制金融企業(yè)的所得稅的區(qū)間分配方面，財(cái)政部、中國人民銀行和國家稅務(wù)總局制定有《跨地區(qū)經(jīng)營集中繳庫企業(yè)所得稅地區(qū)間分配辦法》，但對(duì)外資和民營制造業(yè)企業(yè)目前卻沒有任何所得稅分配調(diào)節(jié)措施。總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展在現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制下，尤其是新企業(yè)所得稅法所實(shí)施的匯總納稅制度，必然會(huì)形成地區(qū)間稅源的重新分配，從而產(chǎn)生地方政府競爭的新動(dòng)力。如何協(xié)調(diào)好長三角地區(qū)各市的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)各“總部經(jīng)濟(jì)”企業(yè)生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動(dòng)，提高長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工的總體經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)然需要中央政府在財(cái)政分配關(guān)系上進(jìn)行調(diào)整。尤其是要盡快制定更加完善的地區(qū)間財(cái)力分享制度，規(guī)范地區(qū)間財(cái)力分配制度。長三角的產(chǎn)業(yè)分工就不僅僅是發(fā)展戰(zhàn)略問題，或者說不僅僅是長三角三個(gè)省之間的錯(cuò)位發(fā)展問題，還有一個(gè)中央政府的政策適應(yīng)問題。加快政府職能轉(zhuǎn)變中國這樣一個(gè)大國，行政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)是政治制度的必然選擇，地方利益在經(jīng)濟(jì)生活中無法、也完全不必要避免，而長三角地區(qū)在過去三十年中的快速發(fā)展，某種程度上恰恰是長三角三省市間的經(jīng)濟(jì)競爭所不斷激發(fā)出的創(chuàng)新活力。當(dāng)然，長三角地區(qū)的無序競爭也消耗了大量的經(jīng)濟(jì)資源，尤其是土地資源的過度開發(fā)、低成本使用，已經(jīng)給長三角地區(qū)今后繼續(xù)發(fā)展帶來了越來越大的困難。長三角地區(qū)未來的發(fā)展不是要不要地區(qū)競爭的問題，而是應(yīng)著眼于長三角地區(qū)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，在全面提升長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)福利條件下，協(xié)調(diào)好地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭與合作關(guān)系，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)資源流動(dòng)的統(tǒng)一性市場。從目前長三角一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要看，主要還是要轉(zhuǎn)變政府職能，提高地方政府的執(zhí)政效率，從改善民生、長三角乃至中國經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行績效出發(fā)，推進(jìn)長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。(一)轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范地區(qū)間競爭關(guān)系在分權(quán)體制下，地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系處理上，應(yīng)當(dāng)允許地方政府在不違背國家利益的大前提下，追求合理和正當(dāng)?shù)牡胤嚼?，?shí)現(xiàn)區(qū)域利益的最大化。地方政府間的競爭制度基礎(chǔ)當(dāng)然與官員的考核機(jī)制有關(guān)(周黎安2004)，在根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的官員考核晉升機(jī)制下，地方官員將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為行為的主要目標(biāo)，而導(dǎo)致地區(qū)間的競爭并不奇怪。賈讓成等(2007)基于一個(gè)簡單的財(cái)政收入博弈分析了兩個(gè)同質(zhì)地區(qū)的競爭，并假設(shè)兩個(gè)廠商均開展古諾競爭，證明了實(shí)行市場分割是地方政府博弈存在唯一的納什均衡，即地方政府的最優(yōu)策略均為實(shí)行地方保護(hù)主義策略。進(jìn)一步地，在引入地方政府努力水平后，他們還發(fā)現(xiàn)，只要在地方政府都追求區(qū)域的整體社會(huì)福利最優(yōu)，地方政府才會(huì)有積極性開展具有正外部性的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，而在以經(jīng)濟(jì)績效為考核晉升官員的單一指標(biāo)時(shí)，地方政府將不會(huì)有積極性開展地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作，也即政治晉升激勵(lì)會(huì)激化區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)競爭。長三角一體化的關(guān)鍵，目前是要發(fā)揮地區(qū)競爭的積極作用，降低消極影響，要在制度層面形成一個(gè)科學(xué)的激勵(lì)和約束機(jī)制，將地方政府行為引導(dǎo)到保障要素自由流動(dòng)軌道上，構(gòu)建長三角區(qū)域共同市場和公平的競爭平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化。我們認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變最為緊要的是需要強(qiáng)化以下基本制度建設(shè)。第一，營造省際間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一個(gè)平衡的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不僅能最大限度地減少地方政府財(cái)政競爭的負(fù)面影響，也有助于地方政府形成一個(gè)穩(wěn)定的政策預(yù)期，防止地區(qū)之間在爭取政策優(yōu)惠方面陷入惡性循環(huán)。第二，加強(qiáng)政府決策監(jiān)督、提高公共產(chǎn)品供給效率。規(guī)范地區(qū)間財(cái)政競爭行為主要目的是形成省際間有序競爭的長效機(jī)制，在調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的前提下，防止它們陷入財(cái)政競爭的囚徒困境。為減少一些浪費(fèi)性財(cái)政競爭項(xiàng)目給地方財(cái)政造成的壓力，需要提高各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督效率，建立一般居民參與地方重要建設(shè)項(xiàng)目決策的渠道，形成政府決策的多方面制約性機(jī)制。第三，完善官員選拔任用制度。地區(qū)間財(cái)政競爭的動(dòng)力主要來自于各級(jí)政府官員，因?yàn)楣賳T們的政治聲譽(yù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往有著密切的聯(lián)系，因而財(cái)政競爭不僅是地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間的競爭，同時(shí)也是官員們政治聲譽(yù)的競賽。要真正緩解惡性的財(cái)政競爭，必須完善官員選拔任用制度，通過制訂更全面的政府官員政治業(yè)績考核制度，隔斷政績與經(jīng)濟(jì)數(shù)量型增長間的聯(lián)系，弱化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接性干預(yù)，以釋放地方官員強(qiáng)烈的發(fā)展進(jìn)位思想，形成官員合理的長期性預(yù)期，使其更加關(guān)注地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第四，構(gòu)建多維的財(cái)政競爭考核制度規(guī)范省際間財(cái)政競爭。政府間財(cái)政競爭手段多種多樣，除了稅收和補(bǔ)貼之外，征稅努力、土地出讓租金、環(huán)境保護(hù)等規(guī)制的執(zhí)行力度等都可成為地區(qū)間進(jìn)行財(cái)政競爭的手段，客觀上這要求中央政府必須構(gòu)建一個(gè)政治的、經(jīng)濟(jì)的和法律的多因素的組合工具，才能對(duì)省際間財(cái)政競爭行為進(jìn)行有效地考核，而且在規(guī)制執(zhí)行中，中央政府還需要防止因承諾問題、信息問題帶來的政策無效率，為實(shí)現(xiàn)省際間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展提供制度保障。當(dāng)然在這個(gè)過程中，通過優(yōu)化現(xiàn)行稅制，適度減輕稅負(fù)，強(qiáng)化稅法執(zhí)行中的嚴(yán)肅性，明確地方政府的職能界限，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)化，也是消除地區(qū)惡性稅收競爭的重要制度基礎(chǔ)。(二)長三角一體化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制經(jīng)濟(jì)一體化的本質(zhì)要求是生產(chǎn)要素要能夠在區(qū)域間自由流動(dòng)，即打破行政區(qū)劃壁壘，構(gòu)建要素、產(chǎn)品的統(tǒng)一市場。構(gòu)建長三角地區(qū)的一體化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，關(guān)鍵力量是企業(yè)和市場，通過自發(fā)的市場力量消除各種限制市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)分割因素，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化進(jìn)程，提升整個(gè)區(qū)域的國際競爭力。所以，在長三角一體化推進(jìn)過程中，核心命題是要圍繞著改善微觀資源配置效率這一目標(biāo)，關(guān)于長三角一體化發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整，需要在以下幾大方面奠定必要的基礎(chǔ)。第一，法治基礎(chǔ)。從國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)看，統(tǒng)一市場建設(shè)首要是規(guī)則，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展的快慢關(guān)鍵也在于是否有完善的制度保障。以歐盟為例，其一體化發(fā)展的每個(gè)階段都有一套法律制度作為保障，并規(guī)定由低到高的一體化發(fā)展時(shí)間表。長三角統(tǒng)一市場的建立也應(yīng)當(dāng)首先是建立長三角共同市場規(guī)則，許多學(xué)者都提出應(yīng)借鑒歐盟統(tǒng)一市場的經(jīng)驗(yàn)，在長三角地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行制度協(xié)調(diào)，形成一套資源跨地區(qū)自由流動(dòng)的規(guī)則條約。也有一些研究提出應(yīng)借鑒美國地方自治按經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行管理的經(jīng)驗(yàn)，改變以行政管理作為標(biāo)準(zhǔn)的單一地方政府架構(gòu)，建立多重標(biāo)準(zhǔn)的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制。但我們認(rèn)為要在長三角地區(qū)建立有真正約束力的一體化法制基礎(chǔ)，可能還需要在更高層級(jí)進(jìn)行立法，中央政府可以考慮在憲法層面保障資源自由流動(dòng)權(quán)，特別是要將維護(hù)國內(nèi)統(tǒng)一大市場的原則明確寫入憲法，并成立類似于美國憲法法院那樣的機(jī)構(gòu)，來保證統(tǒng)一市場制度的具體實(shí)施。當(dāng)然，對(duì)中國這樣一個(gè)大陸法系國家而言，完全通過自上而下的立法渠道規(guī)范所有的經(jīng)濟(jì)關(guān)系根本不現(xiàn)實(shí)，況且，因?yàn)榈胤秸g的競爭行為非常復(fù)雜，期望通過一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)來消除競爭，也會(huì)面臨大量的信息不完全問題，尤其是考慮到目前的地區(qū)間競爭許多是地方政府直接參與，在這樣的一種行政體制內(nèi)競爭一般會(huì)出現(xiàn)制度約束真空，因此，要降低地區(qū)間有害的競爭行為，關(guān)鍵是要減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，形成政府官員激勵(lì)目標(biāo)的多元化，而不能僅僅通過經(jīng)濟(jì)增長或財(cái)政收入等少數(shù)幾個(gè)目標(biāo)考核官員。這就要求加強(qiáng)民間部門參與長三角一體化的法制基礎(chǔ)構(gòu)建，尤其是要在法制的執(zhí)行方面提供民間部門的參與，以民間的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域政府合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。第二，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。長三角一體化的總體思路應(yīng)該是構(gòu)建市場高度開放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、信息資源共享、交通體系完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，增強(qiáng)整個(gè)區(qū)域的綜合競爭力。長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化僅僅依靠中央政府的外部政策推動(dòng)顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此要積極煥發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)生力量，通過推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)部門跨地區(qū)配置經(jīng)濟(jì)資源的積極性，加快長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化總體進(jìn)程。改革開放初期，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立，以及當(dāng)時(shí)由中央決策層倡導(dǎo)的“橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合”和“經(jīng)濟(jì)協(xié)作”，對(duì)于長三角區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)水平分工的推進(jìn)，以及降低地方保護(hù)主義行為起到了關(guān)鍵作用，特別是長江三角洲地區(qū)微觀經(jīng)濟(jì)層面活躍進(jìn)行的上海的國有企業(yè)與江浙地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間的技術(shù)轉(zhuǎn)移，有力地推動(dòng)上海和江浙地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移，進(jìn)而形成區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)水平分工。20世紀(jì)90年代初上海浦東開發(fā)開放政策，又一次大大推動(dòng)了長三角區(qū)域經(jīng)