農(nóng)地制度運行現(xiàn)況及其完善的經(jīng)濟學分析

農(nóng)地制度運行現(xiàn)況及其完善的經(jīng)濟學分析

摘要目前，由于我國土地權能分散、主體多元，導致農(nóng)民土地流轉受阻、農(nóng)地征用利益流失，限制了土地財產(chǎn)價值的充分實現(xiàn)。合理界定國家、集體、農(nóng)戶之間的權利義務關系，解除土地權利之間的不當約束，促進土地使用的靈活性，公正性是完善農(nóng)村土地制度的必然選擇。

關鍵詞農(nóng)地制度權利配置改革建議

一、農(nóng)村土地集體所有權制度運行中的問題

我國農(nóng)村土地實行勞動群眾集體所有制。集體所有的土地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。國家為公共利益的需要可以依法實行征收，本集體成員可以依法承包經(jīng)營三十年，并可以依法流轉土地。[1]我國農(nóng)村土地集體所有的特征是：①集體土地所有權受制于國家所有權并制約農(nóng)民土地承包權；②農(nóng)民作為集體組織的成員可以平等地擁有對集體土地的使用權，使用權與成員權利具有同一性；③集體所有是“共同共有”，除承包使用權按份分割之外，其他土地權利沒有明確界定屬于個體的權益，存在模糊性；④鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部代理集體掌握土地的發(fā)包和處理集體土地被征用事宜，存在代理的風險性。

土地集體所有的這些特性使集體所有權的有效實現(xiàn)受到約束：第一，國家全民所有權制約集體土地所有權，限制農(nóng)村土地進入一級市場，集體并不能憑借土地所有權獲得相應的市場地位。第二，集體土地所有權制約農(nóng)民土地承包權。“共同共有”的權利配制模糊、管理制度滯后，使農(nóng)民不愿以個體的代價為集體權益的監(jiān)督付出成本，集體所有權主體名存虛置，削弱了對代理人的約束。加上集體主義意識作用，導致集體所有權的權利膨脹。一些代理人在土地發(fā)包、土地被征用轉讓過程中，往往假借集體損害農(nóng)民利益。第三，在土地集體所有制度框架下，農(nóng)民身處集體之中擁有土地承包權，如要退出，又不能轉移承包權，則“人走權失”，集體成員權利不能得到有效保障。

二、農(nóng)民土地承包權制度運行中的問題

農(nóng)村土地以承包的形式劃歸農(nóng)民使用。土地承包經(jīng)營權的特點是：①由國家土地所有權間接派生和農(nóng)民集體土地所有權直接派生，最終處分權屬于國家；②具有不完全的占有、使用、收益和處分權能；③需要依照承包經(jīng)營合同的規(guī)定履行義務；④主體多元、權利分散，所有權、承包權和經(jīng)營權三權可以分屬集體、承包者、經(jīng)營者；⑤兼?zhèn)鋫鶛嗯c物權性質，權利性質模糊。

土地承包經(jīng)營權的不完整性與模糊性，制約了土地財產(chǎn)價值的充分實現(xiàn)，增加了主體關系的摩擦。第一，農(nóng)村土地的處置涉及國家、集體、個體承包戶、承包權流轉對象等多方利益，在多方利益的搏弈中，各種關系互相制約，尤其是國家、集體、個體之間的權力不平等導致國家、集體對農(nóng)民個體利益的侵害。第二，土地承包權使用范圍僅限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果轉為收益較高的非農(nóng)用地則要經(jīng)由政府審批轉為國家所有土地后，再由國家出讓，農(nóng)民土地發(fā)展權受到制約。第三，除了“四荒”土地，其他承包土地不得抵押，使承包的耕地、自留地、自留山等土地價值不能得到充分實現(xiàn)，農(nóng)地的發(fā)展再次受到限制。第五，土地承包權在社區(qū)外流轉要經(jīng)社區(qū)2/3人員通過，限制了土地的區(qū)域流轉，制約了土地資源的市場配置。

三、土地征用制度運行中的問題

一方面，我國實施國家強制征用土地制度，但對于土地征用用途、程序缺乏約束。而農(nóng)民除了土地的農(nóng)業(yè)性使用權以外，沒有參與土地征用的處分權，使國家征地更加自由。另一方面，我國依舊保留城鄉(xiāng)二元結構的土地制度，形成農(nóng)地轉為非農(nóng)用地之間的巨額差價。權力的強大糾結利益的誘惑，導致公權大于私權，公權侵犯私權。在我國，代理國家掌握土地權利的地方政府通過廉價的土地征用與高額的土地轉讓獲得了巨額收入，“以地聚財”、“吃地皮”也成為政府的主要經(jīng)濟來源，相比之下，大批的農(nóng)民因失地陷入貧困?，F(xiàn)行土地征用制度對農(nóng)民明顯的不公嚴重危及了農(nóng)民權益，專家測算，自改革以來通過從農(nóng)民那里低價征地后再高價出售，業(yè)已從農(nóng)民那里拿走了20000個億。

四、完善農(nóng)村土地制度的現(xiàn)實選擇

(一)明確土地承包權的物權權利

農(nóng)地分配中集體成員“共同共有”的模糊制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農(nóng)村土地所有權的“排他性”極其弱小。明確集體土地制度框架下農(nóng)民土地的物權權利，使農(nóng)戶合理享有占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的承包經(jīng)營權，可依法排除他人對其行使物權的干涉，進而保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)不被侵害。實現(xiàn)物權權利，其權利和相關責任要在法律法規(guī)中給予明確的說明，在權利擁有者對他們的土地什么能做、什么不能做的問題上，要有確定規(guī)范，要保證某一特定類型的權利在使用選擇和交易方面有適當?shù)撵`活性。實現(xiàn)土地物權應從有效限制集體對農(nóng)民承包土地的隨意處分著手，可發(fā)展有效、準確、可行的針對農(nóng)民土地權利的登記體系。一套有效的登記體系可降低土地轉讓的交易費用和交易風險，使土地權利趨向更加明晰、更有保障和更大自由，也可以增強各級組織土地決策的責任與透明度，限制國家、集體權力濫用。

(二)推進農(nóng)地使用權流轉

第一，賦予承包權在一定承包期內的抵押權。允許抵押將能使農(nóng)民更充分地實現(xiàn)與土地權利相聯(lián)的潛在經(jīng)濟機會，也會促進農(nóng)村土地與城市土地有更加同等的權利。吉林省梨樹縣榆樹臺鎮(zhèn)閆家村九組的農(nóng)民在實際生產(chǎn)中已經(jīng)開始了這一嘗試，他們用“土地經(jīng)營權”承擔借款或擔保責任加入資金互助合作社，使土地作為資本的功能得到有效地發(fā)揮。第二，加強市場要素建設，建立土地市場服務中介機構，促進土地區(qū)域流轉。第三，建立健全信貸制度和社會保障制度。土地使用權流轉將帶來產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構變化，需要金融機構為農(nóng)民從事規(guī)模經(jīng)營或其他產(chǎn)業(yè)提供及時、充足的資金的支持，同時還要求抓緊建立農(nóng)村社會保障制度，使不掌握土地的農(nóng)民有可靠的生活來源，為土地市場的發(fā)育創(chuàng)造良好的經(jīng)濟和社會環(huán)境。

(三)改革現(xiàn)行的征地制度

首先，對征地進行合理限制。要借鑒國際經(jīng)驗界定政府征用土地的權力適用范圍，明確“公共利益”的用地目的；要以法律的形式確認農(nóng)民在征地關系中的權益，讓私人權利參與彌補政府自律的不足。對征用不公正的監(jiān)察也應建立一種機制，保障土地征用后出現(xiàn)問題能有解決的渠道。其次，要在一定范圍內給予集體土地直接進入土地一級市場的權利。再次，確保補償充分，過程公平、公開，增進補償?shù)墓叫?。盡管國家不斷強調補償公正，但在操作上地方還帶有很大的隨意性。地方政府常常以國家重點建設名義壓低征地價格，侵害農(nóng)民利益。因此，保障合理制度落實十分重要。最后，改進征地補償?shù)男问?，可以因地制宜采用多樣化選擇，比如，貨幣、就業(yè)安置、社會保險、企業(yè)股份等。

注釋

[1]中華人民共和國土地管理法.第二條，第八條，第九條，第十條，1998年。

“退出權”指集體成員攜帶土地財產(chǎn)權利退出集體的權利。實際上，在沒有制度補償又無法轉讓的情況下，農(nóng)民土地使用權只能無償拋棄。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法.第三十四條，擔保法.第34條、第37條。

中共中央關于做好農(nóng)戶承包土地使用權