林權(quán)流轉(zhuǎn)政策的現(xiàn)實(shí)需求研究(一)

1、林權(quán)流轉(zhuǎn)政策的現(xiàn)實(shí)需求研究 （一 ） 【內(nèi)容提要】作者在對(duì)福建省南平市調(diào)研的第一手資料作實(shí)證研究基礎(chǔ)之上分析得出結(jié)論： 福建省自 2003 年來深化林權(quán)制度改革明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)。林業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰之后，為了放活經(jīng)營 權(quán)，實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)與市場要素、 資源要素的有機(jī)結(jié)合，縮短林業(yè)的經(jīng)營收益期，促進(jìn)林 業(yè)的規(guī)模經(jīng)營， 必須進(jìn)一步完善和建立規(guī)范有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。 因此， 林權(quán)流轉(zhuǎn)政策的出 臺(tái)及其完善便是現(xiàn)實(shí)的緊迫需要?！娟P(guān)鍵詞】南平市林權(quán)流轉(zhuǎn)政策現(xiàn)實(shí)需求一、南平市林業(yè)資源基本情況 南平市地處福建省北部， 位于武夷山脈東南坡，閩浙贛三省交界處。東與寧德地區(qū)相鄰，南 與三明市交界，西與江西省相連，北與江西、浙

2、江省接壤。南平市現(xiàn)轄邵武、建甌、建陽、 武夷山四個(gè)市和順昌、浦城、光澤、松溪、政和五個(gè)縣。行政區(qū)劃為 52 個(gè)鄉(xiāng)， 76 個(gè)鎮(zhèn)， 14 個(gè)街道辦事處。共設(shè) 1615 個(gè)行政村。南平市土地總面積 26311 平方公里，占福建省總面積 121501 平方公里的 21.65， 是一個(gè)八山一水一分田的典型丘陵山區(qū)。 南平市現(xiàn)有土地總面 積 3946.7 萬畝，其中：林業(yè)用地面積 3259.2 萬畝，占土地總面積的 82.58 ；非林業(yè)用地 面積 687.61 萬畝，占土地總面積的 17.42 。全市林業(yè)用地面積共有 3259.2 萬畝，其中鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）集體面積 2824.0 萬畝，占林業(yè)用地總面積的 8

3、6.65 ；國有采育場面積 308.9 萬畝， 占 9.48 ；國有林場面積 108.0 萬畝，占 3.31 ；其它國有面積 18.3 萬畝，占 0.56。在 林業(yè)用地中， 有林地面積 2946.2 萬畝，占林業(yè)用地面積的 90.40；疏林地面積 17.8 萬畝， 占 0.55 ；灌木林地面積 89.0 萬畝，占 2.73 ；未成林造林地面積 78.7 萬畝，占 2.41；苗圃 地面積 1382 畝，占 0.004 ；無（立木）林地面積 127.3 萬畝，占 3.90。林業(yè)用地各類面 積比重統(tǒng)計(jì)如下表： 林業(yè)用地各類面積比重統(tǒng)計(jì)表（略）截至 2005 年底，全市林業(yè)用地面積 3259 萬畝，占

4、土地總面積的 82.6，有林地面積 2946 萬畝，占全省的 23.4%.其中商品用材林 1487 萬畝，占有林地的 50.5；生態(tài)公益林 836.67 萬畝，占有林地的 28.4（占林業(yè)用地的 25.67）；竹林 550 萬畝。此外，南平市生態(tài)公 益林、商品林、兼用林面積及所占比例如下表： 生態(tài)公益林、商品林、兼用林面積比重統(tǒng)計(jì)表（略） 從南平市的基本情況不難看出， 南平市的經(jīng)濟(jì)收入主要是靠林業(yè)， 林業(yè)發(fā)展對(duì)南平市的發(fā)展 起舉足輕重的作用。南平市于 2005 年，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)林業(yè)總產(chǎn)值 110.2 億元，增長 11.6， 其中工業(yè)產(chǎn)值 63.5 億元，增長 15.8；在工業(yè)產(chǎn)值中， 規(guī)模以上產(chǎn)

5、值 54.8 億元，增長 17.8%. 商品材產(chǎn)量 260 萬立方米，毛竹產(chǎn)量 6200 萬根，人造板產(chǎn)量 110 萬立方米。二、南平市林權(quán)制度改革基本情況 根據(jù)南平市的基本情況，南平市的森林資源在所有制性質(zhì)上主要是集體所有林，全市86 的林地屬于集體所有。因此南平市乃至整個(gè)福建省自2003 年以來的林權(quán)制度改革主要是針對(duì)集體林林權(quán)進(jìn)行改革。南平市根據(jù)福建省的部署，于 2003 年以來開展了集體林權(quán)制度改 革，圍繞 “明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán) ”的改革主要內(nèi)容，在保持林 地集體所有的前提下， 進(jìn)一步明晰林木所有權(quán)和林地使用權(quán)， 落實(shí)和完善以家庭承包為主多 種經(jīng)營形式并存的

6、集體林經(jīng)營體制， 實(shí)現(xiàn) “山有其主， 主有其權(quán)， 權(quán)有其責(zé)， 責(zé)有其利 ”和“耕 者有其山，權(quán)利平等 ”的目標(biāo)，建立經(jīng)營主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營管理 新機(jī)制。南平市集體林權(quán)制度改革的范圍主要是以下五個(gè)方面： 一是集體林中的商品林 （包括經(jīng)濟(jì)林） 和可供開發(fā)的山地。二是對(duì)生態(tài)公益林，采用聘用護(hù)林員或托管等辦法，落實(shí)管護(hù)責(zé)任制， 并發(fā)（換）林權(quán)證。 三是對(duì)已明晰權(quán)屬的自留山、 實(shí)行家庭承包經(jīng)營的竹林、 經(jīng)濟(jì)林及國有、 外資、民營企事業(yè)等單位和個(gè)人依據(jù)合同租賃、 轉(zhuǎn)讓的集體林， 予以穩(wěn)定， 經(jīng)核實(shí)予以登記， 發(fā)（換）全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證書。四是凡權(quán)屬有爭議的林木、林地暫不列入改革的范

7、圍。 對(duì)已租賃承包的山林，嚴(yán)格履行原合同， 經(jīng)清理核實(shí)產(chǎn)權(quán)后， 給予辦理林權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)， 并發(fā) 放林權(quán)證。 五是為確保村集體收入在短期內(nèi)不產(chǎn)生大的波動(dòng)， 對(duì)有條件的行政村， 允許預(yù)留 不超過 10的商品林由村集體經(jīng)營。南平市集體林改革范圍主要分為兩大塊：商品林和生態(tài)林，分別占到 1886.75 萬畝和 720.8 萬畝。其中商品林改革主要以 6 種形式推進(jìn)。一是責(zé)任承包， 風(fēng)險(xiǎn)抵押。其做法是將集體林 地使用權(quán)和林木經(jīng)營權(quán)以合同形式明晰到戶或聯(lián)戶經(jīng)營， 林地使用權(quán)和林木經(jīng)營權(quán)在承包期 內(nèi)歸承包者，收益按合同規(guī)定分成， 并按合同規(guī)定退回或扣留押金。二是折價(jià)轉(zhuǎn)讓。根據(jù)不 同的林分，以畝評(píng)估作價(jià)，有償轉(zhuǎn)

8、讓給村民和單位經(jīng)營。三是村民小組或自然村聯(lián)戶經(jīng)營。 將現(xiàn)有林無償劃轉(zhuǎn)到村民小組或自然村， 村民自愿結(jié)合， 聯(lián)戶經(jīng)營， 收益時(shí)村集體按比例或 固定提成， 其他由村民小組或自然村內(nèi)部實(shí)施分配。 四是鄉(xiāng)村集體林場經(jīng)營。 林木屬集體所 有，由專業(yè)林場經(jīng)營管理。五是分山到戶，股份經(jīng)營。把山林按人口平均分配到戶，分戶或 股份經(jīng)營， 主伐時(shí)與村委會(huì)實(shí)行比例分成，村民得大頭。 六是跡地和荒山租賃造林。對(duì)采伐 跡地、火燒跡地、零星荒山按 “誰造誰有誰受益 ”的原則，實(shí)行公開招標(biāo)、聯(lián)戶合作等形式將 林地租賃給林農(nóng)造林。南平市林權(quán)制度改革截止 2006 年 7 月，共完成集體林權(quán)改革面積 1992.2 萬畝， 占集

9、體商品 林面積的 99.7 。累計(jì)完成林權(quán)登記面積 2593.1 萬畝，其中商品林 1985.4 萬畝，占集體商 品林面積的 99.3；發(fā)證面積 2026.5 萬畝，其中商品林 1685.0 萬畝，占集體商品林面積的 84.3；全市發(fā)證 119774 本，其中商品林發(fā)證 112695 本。全市共完成縣檢查驗(yàn)收村 1570 個(gè)，占應(yīng)改村的 96.2，全市 10 個(gè)縣（市、區(qū)）全部通過省市聯(lián)合檢查驗(yàn)收組的驗(yàn)收。同 時(shí)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)集體林權(quán)制度改革配套措施建設(shè)。南平市自 2003 年以來開展的林權(quán)制度改革的主要任務(wù)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是明晰所有 權(quán)、落實(shí)經(jīng)營權(quán)。在保持林地集體所有的前提下，

10、 將林地使用權(quán)、 林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實(shí) 到戶或者經(jīng)營主體。 二是開展林權(quán)登記， 發(fā)（換）林權(quán)證， 維護(hù)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益。 三是建立規(guī)范有序的林木所有權(quán)、 林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。 要建立一個(gè)規(guī)范有序的活立木市場， 營造一個(gè)公開、 公平、公正的競爭環(huán)境， 保證活立木市場的健康發(fā)展， 保護(hù)林農(nóng)的基本權(quán)益。 截止 2006 年 7 月，可以說南平市的林權(quán)制度改革的前兩項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)基本完成。在林權(quán)制度 改革問題上，緊接著要做的便是如何建立規(guī)范有序的林木所有權(quán)、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。三、南平市林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象存在的實(shí)例分析 因?yàn)槟掀绞辛謾?quán)改革的第一階段主要是清晰林權(quán)， 因此林權(quán)流轉(zhuǎn)的案例不是太多。 在林權(quán)

11、改 革的第一階段， 林權(quán)流轉(zhuǎn)的案例主要是集體組織轉(zhuǎn)讓集體林， 而由林農(nóng)承包集體林之后將森 林資源承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象極其少見。 當(dāng)然， 林農(nóng)承包集體林后， 因經(jīng)營林業(yè)所獲得的收 益而將其收益進(jìn)行交易即林木所有權(quán)的交易則是非常頻繁。 但是，我們認(rèn)為，在林權(quán)流轉(zhuǎn)中， 需著重分析的恰是林地使用權(quán)以及森林資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象， 因?yàn)榱值丶捌渖仲Y源使用 權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)注的不僅是森林資源的使用價(jià)值， 更需要關(guān)注的是森林資源本來具有的生態(tài)價(jià)值。 南平市林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象存在的實(shí)例分析， 將從兩個(gè)方面著手： 一是從具體實(shí)例著手分析， 一是 從制度建設(shè)方面分析。 據(jù)我們的實(shí)際調(diào)查， 前者將以南平市延平區(qū)太平鎮(zhèn)曾厝村集體

12、林轉(zhuǎn)讓 為實(shí)例進(jìn)行分析。 后者將以延平區(qū)林業(yè)局 關(guān)于延平區(qū)村集體森林資源轉(zhuǎn)讓民主監(jiān)督工作實(shí) 施意見從制度角度進(jìn)行分析。（一）南平市延平區(qū)太平鎮(zhèn)曾厝村（以下簡稱曾厝村）集體林轉(zhuǎn)讓實(shí)例分析 1曾厝村集體林轉(zhuǎn)讓情況簡介曾厝村在林權(quán)改革中于 2004 年底轉(zhuǎn)讓集體林林木山場兩片： 一片是彩洋峽， 一片是大中段。 該兩片山場情況如下表： （略）曾厝村轉(zhuǎn)讓彩洋峽、 大中段兩片集體林是經(jīng)過村兩委研究決定， 村民代表大會(huì)討論通過， 采用招投標(biāo)方式進(jìn)行的。轉(zhuǎn)讓遵循資源、公開、平等、有償原則，與中標(biāo)者簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。協(xié) 議約定： 根據(jù)進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的林改文件精神， 林權(quán)權(quán)利申請(qǐng)人為受讓方簽約 人，受讓方

13、簽約人提交本人身份證明和有權(quán)利共有人簽名載明委托事項(xiàng)和權(quán)限委托書、轉(zhuǎn)讓合同，按申請(qǐng)辦理山林權(quán)屬變更登記發(fā)證工作程序辦理確權(quán)發(fā)證事宜；經(jīng)營期限為 14 年。此外， 曾厝村還對(duì)該兩片林場轉(zhuǎn)讓期限到期后的歸屬問題作了決定：轉(zhuǎn)讓山場采伐跡地退讓后， 歸山場所在小組經(jīng)營。 曾厝村對(duì)轉(zhuǎn)讓所得資金的用途也作了明確規(guī)定： 轉(zhuǎn)讓青山所 得資金用于村水泥路、自來水、學(xué)校等公益事業(yè)建設(shè)。2曾厝村集體林轉(zhuǎn)讓分析評(píng)價(jià) 該起曾厝村集體林轉(zhuǎn)讓無疑是成功的， 無論是集體林的經(jīng)營還是村民的收益， 甚至轉(zhuǎn)讓過程 的規(guī)范有序。 曾厝村只是福建省千千萬萬個(gè)自然村或者行政村之一， 曾厝村轉(zhuǎn)讓集體林賣青 山的行為的只是自林權(quán)制度改革以來

14、發(fā)生的千萬個(gè)青山買賣的案例之一。 但是， 這起曾厝村 轉(zhuǎn)讓集體林的實(shí)例，卻給我們帶來不少的啟示： 其一，曾厝村集體林轉(zhuǎn)讓是在林權(quán)流轉(zhuǎn)法律以及政策幾乎是空白的情況下進(jìn)行的。 曾厝村于 2004 年轉(zhuǎn)讓其村屬的彩洋峽、大中段兩片集體林，當(dāng)時(shí)從法律規(guī)范層面上講，只有森林 法第十五條就林權(quán)流轉(zhuǎn)問題作了非常原則性的規(guī)定，另外農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定了 農(nóng)用地之一林地的承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。 從政策層面上或者行政法規(guī)方面來講， 曾厝村該起 集體林轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上所能依據(jù)的只是 2003 年未修訂的福建省森林資源轉(zhuǎn)讓條例以及延平 區(qū)林業(yè)局于 2003 年作出的政策 關(guān)于延平區(qū)村級(jí)集體森林資源轉(zhuǎn)讓民主監(jiān)督工作實(shí)施意見

15、因此，曾厝村該起集體林成功轉(zhuǎn)讓的案例對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)尤其是集體林轉(zhuǎn)讓中森林資源使用權(quán)轉(zhuǎn) 讓以集體為轉(zhuǎn)讓方提供了一個(gè)成功的范本，同時(shí)也預(yù)示了林權(quán)流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)的緊迫性。 其二，曾厝村該起集體林林權(quán)轉(zhuǎn)讓的案例是發(fā)生在福建省自 2003 年林權(quán)改革中的，是森林 資源使用權(quán)優(yōu)化使用的一個(gè)典型范例。曾厝村的基本情況是：全村有2 個(gè)自然村， 6 個(gè)村民小組， 260 戶，總?cè)丝?1057人，其中戶口在冊(cè)的 1018 人，戶口不在冊(cè) 36人，享受 22周歲 以上 45 周歲以下男性未婚的優(yōu)惠政策多分一份責(zé)任山 36 人。全村林業(yè)用地 13578 畝，其 中生態(tài)林 2388 畝，商品林 11179 畝，插花在本村的

16、外村山林 138 畝，本村插花在外村的山 林 1997 畝。沒有糾紛山場和建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地。曾厝村應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)面積11179 畝。曾厝村在深化集體林權(quán)制度改革中集體林轉(zhuǎn)讓的也僅僅是出賣彩洋峽和大中段兩片山林。 曾厝村在 轉(zhuǎn)讓集體林中所占比例是極少的，但是曾厝村根據(jù) 村民組織法 的相關(guān)規(guī)定，實(shí)行民主決 議，招投標(biāo)方式創(chuàng)造性的實(shí)施了集體林轉(zhuǎn)讓以集體組織為轉(zhuǎn)讓方的林權(quán)流轉(zhuǎn)的一成功范例。 并且還對(duì)該兩片集體林轉(zhuǎn)讓自受讓方經(jīng)營期限到期后的處理方式也經(jīng)過村民代表大會(huì)作出 了決議： “我村共轉(zhuǎn)讓青山 2 片 858 畝，轉(zhuǎn)讓山場采伐跡地退讓后，作為本村預(yù)留地，實(shí)行 小組合作經(jīng)營，按第二個(gè)輪伐期承包 ”。這便為森林資源使用權(quán)受讓方使用到期后也作出了 規(guī)定，避免了期限屆滿后可能產(chǎn)生的糾紛，為森林資源的經(jīng)營者提供了契約的預(yù)期。 其三，曾厝村彩洋峽和大中段集體林轉(zhuǎn)讓的做法也可以為小組或者聯(lián)戶承包經(jīng)營管理的集體 用材林就其承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的參考。曾厝村在福建省自 2003 年來深化林權(quán)制度 改革大背景下進(jìn)行的深化林權(quán)制度改革應(yīng)明晰林權(quán)產(chǎn)權(quán)的面積為 111