防洪減災(zāi)方針管理論文

1、防洪減災(zāi)方針管理論文防洪減災(zāi)是極為復(fù)雜的事業(yè)。我國(guó)自2800年前開(kāi)始建設(shè)堤防，興建高壩大庫(kù)至今也已將近50年，成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全保障。但水災(zāi)損失仍在增長(zhǎng)，水災(zāi)頻率也未見(jiàn)有所降低。是否還要埋頭和洪水這樣斗下去？可否調(diào)整一下思路？值得注意的是，世紀(jì)之交我國(guó)防洪減災(zāi)方針開(kāi)始出現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。這是一件歷史性的大事。 一、防洪減災(zāi)方針的調(diào)整 2000多年來(lái)我國(guó)治水方針的主流都是依靠工程措施約束洪水，即使20世紀(jì)下半葉，有能力建設(shè)大水庫(kù)、高堤防，從治水思想上看，仍舊是傳統(tǒng)治水觀在新時(shí)代的延續(xù)。也就是說(shuō)仍舊遵循一條“讓高山低頭，河水讓路”，與洪水斗爭(zhēng)并戰(zhàn)而勝之的思維范式。具體表現(xiàn)是： 1.“75-8

2、”大水后，要求各地研究歷史最大降雨和最大洪水，并據(jù)以校核水庫(kù)防洪標(biāo)準(zhǔn)。期望把洪水基本上裝進(jìn)水庫(kù)，以徹底消除災(zāi)害。 2.1991年江淮大水后，雖然當(dāng)年的水災(zāi)并非由于水庫(kù)垮壩和堤防決口所致，事后的治淮治太規(guī)劃仍舊是修堤、挖河等。 3.1997年頒行的中華人民共和國(guó)防洪法第9條規(guī)定：“防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從所在流域、區(qū)域的綜合規(guī)劃”，那么，當(dāng)二者出現(xiàn)矛盾時(shí)怎么辦？這個(gè)服從是用什么來(lái)保證？顯然是寄希望于修建工程來(lái)提高防洪保證率。 世紀(jì)之交，我國(guó)治水方針發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)是： 1.1998年長(zhǎng)江和松花江大水災(zāi)后，中共中央和國(guó)務(wù)院在“關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見(jiàn)”（中共中央、中發(fā)1

3、99815號(hào)文）中提出了五個(gè)方面的措施，并以“退耕還林、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮(zhèn)”為顯著特點(diǎn)。其基本精神是：為著有效地減少洪水災(zāi)害，必須在提高工程防洪能力的同時(shí)，要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃也應(yīng)適應(yīng)洪水規(guī)律和防洪減災(zāi)需要。 2.2000年在全國(guó)水利科技工程會(huì)議上汪恕誠(chéng)同志強(qiáng)調(diào)指出：“要堅(jiān)持人類(lèi)與自然和諧發(fā)展的理念。而要堅(jiān)持與自然和諧，就要統(tǒng)一規(guī)劃人類(lèi)的發(fā)展需求和自然規(guī)律之間的平衡。在防洪減災(zāi)方面，要開(kāi)展現(xiàn)代防洪減災(zāi)保障體系的理論研究”。從科學(xué)哲學(xué)角度闡述了新的治水理念。 3.2002年10月1日頒行的中華人民共和國(guó)水法第15條規(guī)定：“流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，以及與土地利用關(guān)系密切的專(zhuān)業(yè)規(guī)

4、劃，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)”，所表達(dá)的精神是，流域防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展規(guī)劃；同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改造也必需和防洪減災(zāi)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。 中華人民共和國(guó)水法是國(guó)家的水問(wèn)題大法，其中關(guān)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與防洪規(guī)劃“相協(xié)調(diào)”的規(guī)定，事實(shí)上已經(jīng)糾正了防洪法中防洪規(guī)劃“應(yīng)當(dāng)服從”社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定。問(wèn)題不在于如何措詞，由服從到相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是：“應(yīng)當(dāng)服從”表達(dá)的是工程治水的傳統(tǒng)；“相協(xié)調(diào)”則表達(dá)的是：不斷提高防洪減災(zāi)的工程技術(shù)水平，是人與自然和諧的基礎(chǔ)。社會(huì)發(fā)展理所當(dāng)然地要對(duì)防洪保障提出自己的需求；同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身也

5、必需顧及到要為洪水留有必要的空間?！跋嗪椭C”不是主張一味向洪水退讓?zhuān)菑?qiáng)調(diào)既要滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要，也應(yīng)充分尊重自然規(guī)律，科學(xué)地規(guī)劃國(guó)土開(kāi)發(fā)。例如，加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改進(jìn)種植制度等，使之與洪水規(guī)律相適應(yīng)。講和諧也不是降低工程技術(shù)措施的作用，而是更有利于保持和發(fā)揮治水工程的功能。由此可見(jiàn)，“人與自然和諧”不是抽象的哲學(xué)概念，而是現(xiàn)實(shí)的可持續(xù)發(fā)展之路。治水方針轉(zhuǎn)變的精神實(shí)質(zhì)，體現(xiàn)出“人與自然和諧”的中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)理念之精髓。在人與自然的關(guān)系中，我國(guó)古代先哲提出的“天人合一”的哲學(xué)命題，表達(dá)出人類(lèi)是自然界的一部分，人類(lèi)是從屬于自然界的，應(yīng)與自然相和諧的認(rèn)識(shí)。 怎樣理解治水理念轉(zhuǎn)

6、變的重大意義？我們可以從回顧人類(lèi)治水歷程中得到啟示。 二、人類(lèi)治水的三個(gè)階段 人類(lèi)社會(huì)伊始就離不開(kāi)自己賴(lài)以生存的外界自然。從人與水的關(guān)系角度講，人類(lèi)治水歷程，大體經(jīng)歷了如下三個(gè)階段： 第一階段是以解決人類(lèi)生存安全和基本生活需求為主要目標(biāo)的原始水利階段。在原始階段人們?yōu)l水而居，但為躲避洪水的危害，不得不“擇丘陵而處之”，住在洪水一般淹不到的高處。這一時(shí)期人類(lèi)生產(chǎn)力低下，對(duì)水旱災(zāi)害的控制能力較低，把水旱災(zāi)害看作人力無(wú)法抗拒的天的意志，不得不乞求上蒼的保佑。例如，相傳商代開(kāi)國(guó)之初連續(xù)大旱七年，洛水為之枯竭。商湯王命人將自己的頭發(fā)剪光后反綁起來(lái)，作為祭天的犧牲，祈福于天，也就是用自己的身體作為貢品，來(lái)

7、補(bǔ)償工作的過(guò)失。至尊的國(guó)王如此無(wú)奈，可見(jiàn)災(zāi)害對(duì)于國(guó)計(jì)民生影響之大。 在這個(gè)階段里，人與水的關(guān)系是以人適應(yīng)水為主要特征，也可以稱(chēng)之為人類(lèi)被動(dòng)適應(yīng)自然的階段，其間長(zhǎng)達(dá)若干萬(wàn)年。 第二階段是以建設(shè)工程來(lái)改造河川，調(diào)蓄洪水，制止洪水為害的傳統(tǒng)治水階段。社會(huì)要發(fā)展，就要加強(qiáng)對(duì)自然水的調(diào)控和管理，這是與人類(lèi)社會(huì)俱來(lái)的生產(chǎn)活動(dòng)。然而當(dāng)人口繁育和土地開(kāi)發(fā)相當(dāng)普及以后，與水爭(zhēng)地又勢(shì)不可免。人們利用堤防約束甚至侵占河道和湖泊，調(diào)控洪水以減輕災(zāi)害，古往今來(lái)一直是人們治水的主流。以中國(guó)的情況而言，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期自然科學(xué)有了很大的進(jìn)步，人們利用和改造自然的能力有所提高，對(duì)治水防災(zāi)也有了新的認(rèn)識(shí)，其中荀子是代表人物之一。荀子旗

8、幟鮮明地反對(duì)迷信天命鬼神，歸納出“制天命而用之”的著名唯物主義命題。主張發(fā)揮人的主觀努力去控制和利用自然。這一時(shí)期堤防成為防洪的主要技術(shù)手段，人類(lèi)可以“水來(lái)土掩”，限制水的泛濫。但是，在人們控制洪水手段提高以后，新的問(wèn)題又產(chǎn)生了。例如，黃河下游在戰(zhàn)國(guó)年間修成了兩岸連貫的防洪大堤，改善了黃河泛濫橫流的局面。但只經(jīng)過(guò)了一二百年，黃河兩岸堤防因圍墾逐步縮窄，河床又顯著淤積抬升，到漢武帝時(shí)期，黃河開(kāi)始頻繁決溢。 直至近代發(fā)明了混凝土，人們可以修建高壩大庫(kù)滯蓄洪水，調(diào)節(jié)徑流。但不曾想洪澇問(wèn)題是如此復(fù)雜，一個(gè)時(shí)期萌生的“人定勝天”的理想，卻未能如愿以?xún)敚ㄒ?jiàn)表1）。在近100年中，災(zāi)害次數(shù)也并未因?yàn)楣こ谭篮?/p>

9、能力的提高而有所降低（見(jiàn)表2），而災(zāi)害損失卻顯著增長(zhǎng)。這一階段是以改造自然能力的逐步提高和無(wú)度地向自然索取為主要特征，其間經(jīng)歷了數(shù)千年。 表11519世紀(jì)我國(guó)東部17省區(qū)不同級(jí)別水災(zāi)頻數(shù)表（依據(jù)參考文獻(xiàn)2） 災(zāi)種受災(zāi)縣數(shù)災(zāi)害在各世紀(jì)中出現(xiàn)年數(shù) 1516171819合計(jì) 水災(zāi)10202140418081以上161212029112163714223292022125228961326814 合計(jì)2962697476310 表218931992年全國(guó)七大江河水災(zāi)頻次統(tǒng)計(jì)表（依據(jù)參考文獻(xiàn)3） 年份1893190219031912191319221923193219331942194319521953

10、1962196319721973198219831992 水災(zāi)次數(shù)17192326201924181818 第三階段，以“人與自然相和諧”為主要特征的現(xiàn)代治水階段。自從工業(yè)化以來(lái)，治河手段迅速提高，對(duì)洪水的調(diào)控能力顯著增長(zhǎng)，曾一度助長(zhǎng)人們戰(zhàn)勝一切洪水的信心。但是當(dāng)美國(guó)所興建的水庫(kù)庫(kù)容相當(dāng)其多年平均年逕流總量的60的時(shí)候，水災(zāi)損失卻依舊急劇增長(zhǎng)。反思之后人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到“人類(lèi)必須努力適應(yīng)自然，因?yàn)槿祟?lèi)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通過(guò)調(diào)整自己的行為使損失減少到最低限度”（美國(guó)防洪減災(zāi)總報(bào)告，1980年）。如今這一認(rèn)識(shí)又轉(zhuǎn)而成為世界治水的主流派，被各國(guó)普遍接受。

11、當(dāng)然各國(guó)之間自然地理?xiàng)l件不同，社會(huì)狀況也差異較大，在具體實(shí)施方面，又有各不相同的辦法。 在我國(guó)歷史上，大約在公元前6年，賈讓提出著名的治河三策，這是流傳下來(lái)的最早的黃河防洪減災(zāi)的規(guī)劃方案，并以其停止人類(lèi)侵奪必要的滯蓄洪水的空間以減輕水災(zāi)的主張獨(dú)樹(shù)一幟，對(duì)后世有重要影響。賈讓三策開(kāi)篇的第一句話(huà)是“古者立國(guó)居民，疆理土地，必遺（留出）川澤之分，度水勢(shì)所不及”意思是治河必須適合洪水的客觀規(guī)律，留足泄洪斷面。人們的生產(chǎn)和生活也應(yīng)避讓洪水，在滿(mǎn)足泄洪以外的地方（“度水勢(shì)所不及”）去進(jìn)行，而不能過(guò)分地侵占河灘，壓迫洪水。“必遺川澤之分，度水勢(shì)所不及”，是他從黃河治理的歷史經(jīng)驗(yàn)中得出的結(jié)論，和西方科學(xué)家上個(gè)

12、世紀(jì)歸納的科學(xué)理念如出一輒。 從六七十年代開(kāi)始，美國(guó)率先實(shí)行工程與非工程相結(jié)合的減災(zāi)措施，并逐步為各國(guó)所接受。這一新的理念的核心就是主張由社會(huì)承擔(dān)適度的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而由單純依靠工程技術(shù)防洪，轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀慌c社會(huì)綜合措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)。我們?cè)?991年提出的“災(zāi)害雙重屬性”的科學(xué)概念是其中的重要建樹(shù)?？梢?jiàn)當(dāng)今防洪減災(zāi)方針的轉(zhuǎn)變具有劃時(shí)代的意義。 這一轉(zhuǎn)變還突出地表明，新階段的治水方略將實(shí)現(xiàn)由戰(zhàn)勝洪水到設(shè)法減輕水災(zāi)損失的目的性轉(zhuǎn)移。我國(guó)90年代平均水災(zāi)損失占GDP3-5%，比日本和美國(guó)高出十倍至數(shù)十倍之多，防洪減災(zāi)任重道遠(yuǎn)。 三、戰(zhàn)略調(diào)整的重點(diǎn)在于“既要管好水，又要管好人” 當(dāng)人類(lèi)改造自然能力顯著提

13、高，有能力迅速將自然環(huán)境和資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)惠和政績(jī)之后，就往往偏愛(ài)眼前利益，爭(zhēng)相掠奪本屬于公共所有的資源與環(huán)境，忽略了所取得效益的由來(lái)和所付出的代價(jià)及其長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，演變?yōu)閲?guó)家、地區(qū)、部門(mén)、集團(tuán)竟相占有，甚至導(dǎo)致整體失控，進(jìn)而遭到自然界的報(bào)復(fù)。在減輕水災(zāi)研究中，類(lèi)似的例子不勝枚舉。 災(zāi)害與人類(lèi)社會(huì)是個(gè)復(fù)雜的互反饋系統(tǒng)。災(zāi)害對(duì)人類(lèi)的懲罰，許多是通過(guò)不同利益集團(tuán)非理性的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的。惡化了的現(xiàn)實(shí)終于使人們認(rèn)識(shí)到，人類(lèi)需要將自身和外界自然這兩個(gè)不可分割的龐大系統(tǒng)協(xié)調(diào)起來(lái)。防洪減災(zāi)不僅是與自然界洪水斗爭(zhēng)，也必須給洪水留有適度的空間。為此，從整體的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益出發(fā)，必需約束人類(lèi)自身的行為和保持土地開(kāi)發(fā)的適度

14、規(guī)模和形式。當(dāng)然，在不同的歷史時(shí)期人與自然和諧的適度有所不同。至此，問(wèn)題變得明朗起來(lái)，要取得人與自然和諧，核心問(wèn)題是既要管好水，又要管好人。管好水是基于災(zāi)害的自然屬性，而管好人則是基于災(zāi)害的社會(huì)屬性。社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，只能是社會(huì)自覺(jué)的過(guò)程，依靠建立社會(huì)自我約束機(jī)制，建立符合可持續(xù)發(fā)展要求的體制和法制，提高領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化水平和公眾的減災(zāi)意識(shí)等來(lái)實(shí)現(xiàn)。 由防洪轉(zhuǎn)變?yōu)榉篮闇p災(zāi)，由專(zhuān)注于治理自然水的工程技術(shù)措施轉(zhuǎn)而為改造自然和適應(yīng)自然相結(jié)合，這是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，必將牽涉到自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)相當(dāng)廣泛的范圍。突出表現(xiàn)為防洪領(lǐng)導(dǎo)體制的一體化；需要各有關(guān)部門(mén)（國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、建筑、水利等）的

15、配合；需要流域內(nèi)有關(guān)行政區(qū)的協(xié)調(diào)一致；需要防洪工程投資分?jǐn)偤头篮楸Ｗo(hù)區(qū)與災(zāi)區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；以及一系列相關(guān)的制度和法規(guī)建設(shè)等。由“應(yīng)當(dāng)服從”到“相協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)，只有進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防洪減災(zāi)的統(tǒng)一規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境和諧的和可持續(xù)的發(fā)展。這些措施相對(duì)于工程防洪來(lái)說(shuō)，更多的工作是管理和協(xié)調(diào)公共行為，具有更廣泛的社會(huì)性。 觀念的轉(zhuǎn)變是最重要也是最困難的。美國(guó)防洪理念的轉(zhuǎn)變大致經(jīng)歷了如下過(guò)程：針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)單純注重工程防洪的情況，1928年首先由社會(huì)學(xué)家提出，堤防不是萬(wàn)能的。社會(huì)發(fā)展存在導(dǎo)致災(zāi)害增長(zhǎng)的因素。1942年在洪水的人工調(diào)節(jié)一書(shū)中，美國(guó)防洪減災(zāi)領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者吉爾伯特懷特

16、系統(tǒng)提出了包括地基加高、削減洪峰、防汛、應(yīng)急措施、建筑物結(jié)構(gòu)調(diào)整、重新規(guī)劃土地利用、救災(zāi)、洪水保險(xiǎn)等八項(xiàng)措施。但是直到1977年洪水保險(xiǎn)計(jì)劃被切實(shí)推動(dòng)，以及1993年密西西比河大水災(zāi)之后制定國(guó)家洪泛平原管理統(tǒng)一規(guī)劃，系統(tǒng)地提出了“制定更全面、更協(xié)調(diào)的措施，保護(hù)并管理人與自然系統(tǒng)，以確保長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”，其間的過(guò)程長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)。目前我國(guó)治水方針的調(diào)整還只是在政策層面上。新思路在規(guī)劃工作中的落實(shí)，還有許多工作要做，需要一個(gè)逐步理解和不斷完善的過(guò)程。 事實(shí)證明：20世紀(jì)只看重工程防洪的方針已經(jīng)走到盡頭。新世紀(jì)到來(lái)之際，我國(guó)政府開(kāi)始根據(jù)顯著變化了的防洪客觀條件，借鑒國(guó)內(nèi)外防洪減災(zāi)的研究成果和有益經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整和完善適合我國(guó)國(guó)情的新的防洪減災(zāi)戰(zhàn)略，帶來(lái)的將是可持續(xù)發(fā)展的契機(jī)。 （本文系中央水利科期項(xiàng)目：“治水方略及水旱災(zāi)害基礎(chǔ)信息”主要結(jié)論之一。） 主要參考文獻(xiàn)： 錢(qián)正英，鄂竟平在第二屆國(guó)際防洪學(xué)術(shù)會(huì)上的講話(huà)，中國(guó)水利報(bào)，2002年9月14日。 南京大學(xué)氣象系氣候組，關(guān)于我國(guó)東部公元1401年-1900年五百年內(nèi)的旱澇概況，載氣候變遷和超長(zhǎng)期