財政性教育經(jīng)費占GDP比重的理論與實踐分析

1、    財政性教育經(jīng)費占gdp比重的理論與實踐分析    （三）財政體制安排。財政收入能力和財政支出結(jié)構(gòu)內(nèi)生于財政體制安排。同時，中央與地方間的財政分權(quán)體制，也決定了政府承擔教育領(lǐng)域事權(quán)的財政保障模式。考慮到地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距以及財政分權(quán)等因素，從政策設(shè)計角度上看，4%的目標從來就是國家整體層面要達到的標準，而不是對各級、各地政府整齊劃一的要求。在現(xiàn)有財政分權(quán)體制下，考慮到教育資源分布和教育需求結(jié)構(gòu)的差異，要結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入能力，將“4%目標”進行層層分解落實，是可行性和必要性都較低的復(fù)雜任務(wù)。但是，沒有對地方政府的明確的激勵約束指標要求，

2、國家層面實現(xiàn)4%的目標也容易落空。相關(guān)研究表明，地方政府間經(jīng)濟增長目標的競爭可能會導(dǎo)致財政資源向生產(chǎn)領(lǐng)域傾斜，從而出現(xiàn)公共服務(wù)供給（包含教育支出）的不足。此外，人均地區(qū)生產(chǎn)總值、所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都會對當?shù)刎斦逃С霰壤ǖ貐^(qū)教育支出占地區(qū)財政支出）和公共教育投入比例（地區(qū)教育事業(yè)費支出占地方生產(chǎn)總值）產(chǎn)生影響。所以，在財政分權(quán)體制下，將“4%目標”分解到地方政府是一項十分復(fù)雜的任務(wù)，政策設(shè)計不能草率行事。（四）其他相關(guān)因素。影響財政性教育經(jīng)費占比的因素還有很多。比如教育辦學(xué)體制，公辦學(xué)校吸收生源比例較高往往需要更多的財政性經(jīng)費作為保障，而民營教育機構(gòu)的壯大，依托學(xué)費收入維持自身運轉(zhuǎn)和擴張

3、，往往意味著受教育者個人或家庭需要分擔更多的教育成本，這將影響到財政性教育經(jīng)費和非財政性教育經(jīng)費各自的規(guī)模和所占比例；另外，政府在學(xué)前教育、初等教育、中等教育以及高等教育各階段教育中的自我定位，以及由此確定的自身財政責任，直接關(guān)系到財政性教育經(jīng)費需求規(guī)模大小。財政性教育經(jīng)費還受到教育資金的籌措方式、社會大眾教育理念的影響，比如多元化籌資模式（如高校自籌資金、拓展財政性教育經(jīng)費來源渠道）能夠緩解國家財政收入能力不足的問題；社會對教育的理念價值影響到家庭及政府在教育領(lǐng)域的投入責任劃分。四、利弊影響分析“4%目標”的提出，對于強化教育經(jīng)費保障機制具有重要意義，作為一項教育投入總量的指標，具有簡單明了

4、、便于考核的優(yōu)點。但是，“4%目標”并非終極目標，本身應(yīng)定位為服務(wù)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的手段。對于“4%目標”在理論、政策、實踐等方面的影響，還應(yīng)進行更全面深入的探討。（一）4%指標的參考價值。4%作為一項參考指標，其價值是有限的。一是國際社會上，該指標更多用于事后統(tǒng)計，而非決策的剛性指標。財政性教育經(jīng)費占gdp比重，作為政府重視教育事業(yè)的統(tǒng)計指標，各國相關(guān)數(shù)據(jù)主要是oecd、世界銀行、unesco等國際組織統(tǒng)計披露的，更多是作為事后統(tǒng)計指標而采用，真正將占比寫入國家法律或重要政策性文件的國家卻很少。“4%目標”是通過計量模型對國際數(shù)據(jù)分析得出，從經(jīng)濟學(xué)意義上說，計量模型分析更多地是對既往數(shù)據(jù)的分

5、析，對未來預(yù)測的準確性不一定高。因此，根據(jù)這種方法得出的“國際平均水平”，不能以“過去”指導(dǎo)“未來”。二是實際操作中，各國的該指標數(shù)值變動不定，甚至波動幅度很大。該指標數(shù)值受多種因素影響，往往并不固定，以國際平均值為依據(jù)的做法掩蓋了不同國家教育投入模式和路徑的差異。而我國自改革開放以來，包含財政體制在內(nèi)的經(jīng)濟體制經(jīng)歷了重大調(diào)整和變革，比重也相應(yīng)經(jīng)歷了曲折反復(fù)。近年來，作為人力資源強國的日本，其財政性教育經(jīng)費比例呈現(xiàn)出了較為明顯的回落趨勢，20世紀70年代末達到5%，但1993-2010年一直在3.5%-3.8%之間；作為人口規(guī)模與我國相近的發(fā)展中國家，印度也經(jīng)歷了先升后降的過程，1997年為2

6、.91%，1999年達到4.47%，2003年降至3.67%，2006年進一步降至3.09%。三是社會關(guān)注層面，政府的教育財政努力程度可能被掩蓋。教育支出占總財政支出的比例，更能直觀體現(xiàn)政府的教育財政努力程度，是更為合理的行政考核指標，但因為“4%目標”的暈輪效應(yīng)而得不到足夠的認可。（二）4%目標的現(xiàn)實影響。一是現(xiàn)實操作上存在較大的不確定性。作為經(jīng)濟總量指標的gdp，一般是事前預(yù)測、事后統(tǒng)計，會根據(jù)經(jīng)濟走勢等眾多因素進行調(diào)整，數(shù)據(jù)統(tǒng)計核實往往需要跨年度進行；但財政預(yù)算編制要提前一年進行。時間上的前后錯位，意味著“4%目標”實現(xiàn)過程具有不可控的特點，而且時間跨越大，不確定性越大。二是導(dǎo)致社會關(guān)注

7、的重點發(fā)生了偏離?！?%目標”作為簡單明了的考核指標，受到了社會的高度關(guān)注，但是總量目標下的地區(qū)間教育資源分布不平衡、教育支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、教育經(jīng)費的使用效率、教育投入與事業(yè)改革有效匹配、社會投入占教育總投入比重逐年下滑等問題反而可能被忽略甚至掩蓋；與此同時，多年來政府在教育領(lǐng)域的財政努力未能得到認可，而“4%目標”的政治敏感度卻越來越高。三是地方政府的財政收支安排受到一定程度沖擊。受經(jīng)濟發(fā)展水平和財政體制約束，國家財政收入能力短期內(nèi)難以大幅提升，實現(xiàn)“4%目標”就需要不斷強化各級地方政府的教育支出責任，從而影響到地方財政預(yù)算的正常安排。根據(jù)近年來統(tǒng)計數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“4%目標”必然要求財政性教育經(jīng)費的

8、超常規(guī)增長，保持其持續(xù)性將會對地方財政預(yù)算形成較大壓力?！?%目標”的行政化推進背景下，地方可能被迫采用“調(diào)口徑”的方式來應(yīng)對，將不屬于公共財政教育支出的項目調(diào)到該科目列支。四是導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)的被動調(diào)整。財政收入能力相對穩(wěn)定的前提下，實現(xiàn)“4%目標”更多需要依賴調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大幅提升教育支出比重必然存在“擠出效應(yīng)”，社保醫(yī)療、科技文化等其他事業(yè)支出的增長將會受到影響，不利于形成各項社會事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的局面。五是容易引發(fā)部門間的攀比行為。“4%目標”界定了教育部門掌握財政資源的比例，同時也極易形成“示范效應(yīng)”。部門利益最大化的訴求，可能導(dǎo)致相關(guān)部門和專家積極參與決策博弈，提出本部門經(jīng)費與gdp的

9、占比，從而固化部門利益的要求。攀比行為的產(chǎn)生，將會導(dǎo)致決策成本的提升，并造成僧多粥少、難以為繼的財政局面，引發(fā)財政風險，影響財政宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。六是可能導(dǎo)致教育系統(tǒng)推進改革的惰性?！?%目標”沒有實現(xiàn)，投入不足容易成為解釋各類教育問題的“大籮筐”和問題追責的“擋箭牌”。在實現(xiàn)4%目標過程中，教育系統(tǒng)可能更加關(guān)注錢的增加，而對錢的使用管理重視不夠，對教育改革的協(xié)同推進重視不足。近年來，公共教育支出增加很快，但老百姓對教育的滿意度并未相應(yīng)提升。七是影響國家政策法令的權(quán)威性。在現(xiàn)實操作中存在較大不確定性的情況下，繼續(xù)強化“4%目標”的概念，可能還會出現(xiàn)政策未能落實或者虛假落實的局面，從而影響到政

10、策制度的權(quán)威性，甚至引發(fā)對政策制定者或是政府執(zhí)行力的質(zhì)疑。根據(jù)2013年上半年情況看，我國經(jīng)濟下行壓力增大、財政收入難以有效增長，在此背景下繼續(xù)強化“4%目標”甚至提出更高的比例要求，就意味著政策具有落空的風險。五、結(jié)論與建議對于4%目標出臺的歷史背景的分析，便于我們在一定程度上理解該政策目標的歷史合理性和局限性；對4%目標實現(xiàn)過程的梳理，便于我們理解該政策目標的現(xiàn)實難度大??；對于4%目標影響因素的闡述，便于我們理解該政策目標的復(fù)雜程度；對于實現(xiàn)4%目標的利弊影響分析，便于我們客觀對待該政策目標，從而科學(xué)設(shè)計教育投入機制?；谏鲜龇治?，建議在今后教育投入決策中，-是重新定位財政性教育經(jīng)費占gd

11、p比重這一指標?？蓪⑵渥鳛橐豁検潞蠼y(tǒng)計指標，而不再作為常態(tài)化的剛性考核指標來看待，更不要再提出新的更高比例的要求，也不出臺其他類別事業(yè)經(jīng)費固定占比的政策。同時，在輿論宣傳工作中逐漸淡化這一概念，在出臺制度政策中慎用或不用強制性的比例，將關(guān)注焦點從單項事業(yè)經(jīng)費百分比轉(zhuǎn)移到社會事業(yè)的整體發(fā)展上來。二是完善體制機制，進一步規(guī)范和保障財政教育投入。明確政府間的教育事權(quán)、支出責任，劃分政府與市場的責任邊界；推進財政體制改革，加強稅制改革和稅收征管，不斷提高財政收入能力，夯實財政性教育事業(yè)經(jīng)費持續(xù)增長的財力基礎(chǔ)；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高民生投入比例，完善教育經(jīng)費的法定增長機制；規(guī)范財政性教育經(jīng)費的統(tǒng)計口徑，確保財政性教育經(jīng)費真實持續(xù)穩(wěn)定增長；強化財政性教育經(jīng)費的管理，優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。參考文獻1王蓉，魏建國.中國教育財政政策咨詢報告（2005-2010）.北京：教育科學(xué)出版社.2中共中央關(guān)于教育體制改革的決定、中國教育改革和發(fā)展綱要、中華人民共和國教育法、國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）、關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見等政策文件.3秦宛順.教育投資決策研究.北京：北京大學(xué)出版社.4王蓉、楊建芳.中國地方政府教育財政投入行為分析，北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所工作論文，2008.5王志剛.關(guān)于“十一五”期間財政收入增長與財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整態(tài)勢的分析與預(yù)測