公用事業(yè)型國(guó)企日常管理淺談工商管理專業(yè)

1、公用事業(yè)型國(guó)企日常管理淺談目 錄摘 要2Abstract3前言4公用事業(yè)的內(nèi)涵和特征51.1公用事業(yè)的界定51.2公用事業(yè)的基本特征62.公用事業(yè)型國(guó)企的日常管理情況72.1發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題72.2政治背景及改革方向93.改革方案103.1公用事業(yè)民營(yíng)化的理論基礎(chǔ)103.2公用事業(yè)民營(yíng)化的模式與選擇123.3改革原則12展望與結(jié)論15致 謝16參考文獻(xiàn)17摘 要在經(jīng)營(yíng)環(huán)境不斷變化的今天，企業(yè)變革成為管理變革的重要內(nèi)容。實(shí)施變革的初期，為了改變員工觀念與行動(dòng)，企業(yè)大都采取強(qiáng)有力的制度來(lái)保障變革的階段性成果。而要真正將變革后的價(jià)值取向與理念轉(zhuǎn)變?yōu)閱T工的自覺(jué)行動(dòng)，則必須重塑與之相適應(yīng)的企業(yè)文化。隨著我

2、國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，公用事業(yè)國(guó)有企業(yè)正處于快速發(fā)展和體制改革的重要轉(zhuǎn)型期。公用事業(yè)國(guó)有企業(yè)由于其產(chǎn)品巨大的社會(huì)效益，導(dǎo)致企業(yè)在經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、制度安排、運(yùn)作機(jī)制等方面與一般市場(chǎng)化企業(yè)有著顯著不同的特點(diǎn)。關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，國(guó)企，管理現(xiàn)狀，改革AbstractIn today's business environment, the enterprise change becomes the important content of managing change. The early implementation of change, to change

3、the staff concept and action, the enterprise mostly take strong system to protect the achievements of change. And to really will change after the value orientation and concept into the staff's conscious action, you must reshape corresponding enterprise culture. With the development of China'

4、s economic and social and public utilities market to the introduction of competition mechanism, public utilities is in rapid development and the reform of state-owned enterprises an important transition period. Utilities state-owned enterprises due to its huge social benefit products, lead to enterp

5、rise in the management idea, management goal, system arrangement and operation mechanism and the marketization of general enterprises have significantly different characteristics. Keywords:Public Utility，State-owned Enterprises，Management Status，Reform 前 言隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)城市公用型產(chǎn)品及服務(wù)需求越來(lái)越大，要求越來(lái)越高，公用事業(yè)

6、國(guó)有企業(yè)正處于快速發(fā)展和體制改革的重要轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型前的我國(guó)公用事業(yè)國(guó)有企業(yè)大多有著官僚作風(fēng)和準(zhǔn)軍事化管理特點(diǎn)的企業(yè)文化，經(jīng)營(yíng)能力和服務(wù)質(zhì)量低下。伴隨著顧客對(duì)高質(zhì)量服務(wù)的需求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，這類企業(yè)為適應(yīng)新的外部環(huán)境必須著力于自身文化的變革。由于長(zhǎng)期以來(lái)公用事業(yè)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是以社會(huì)效益為主，使得與市場(chǎng)化企業(yè)相比，公用事業(yè)國(guó)有企業(yè)文化有著不同的特點(diǎn)。本文初步分為五個(gè)部分：第一部分是前言，包括選題的目的意義、相關(guān)情況的介紹、前人工作、研究?jī)?nèi)容等；第二部分是公用事業(yè)的內(nèi)涵和特征，簡(jiǎn)單介紹一下公用事業(yè)的界定以及關(guān)于公用事業(yè)的基本特征，為后續(xù)介紹提供依據(jù)；第三部分是公用事業(yè)型國(guó)企的日常管理情況

7、，包括發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題政治背景及改革方向是重點(diǎn)，根據(jù)其他文獻(xiàn)的借鑒，在此基礎(chǔ)上提出個(gè)人觀點(diǎn)。第四部分提出改革方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施情況，大膽提出關(guān)于公用事業(yè)國(guó)企改革的設(shè)想；第五部分展望與結(jié)論。1.公用事業(yè)的內(nèi)涵和特征1.1公用事業(yè)的界定公用事業(yè)的內(nèi)涵相對(duì)來(lái)說(shuō)要窄一些，是指具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公共事業(yè)。對(duì)于公用企業(yè)，一般人認(rèn)為是公用事業(yè)的從業(yè)者。國(guó)家工商行政管理局1993年12月發(fā)布的關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定第2條將公用企業(yè)界定為：“涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者”。理論上，多數(shù)學(xué)者也認(rèn)同這種說(shuō)法。根據(jù)這個(gè)定義，一旦涉及公用事業(yè)就是公用企業(yè)，

8、顯然這個(gè)范圍過(guò)于寬泛。例如，生產(chǎn)煤氣表、爐具的企業(yè)，雖然涉及煤氣供應(yīng)這一公用事業(yè)，但卻不屬于公用企業(yè)。從這個(gè)角度公用企業(yè)的本質(zhì)特征可以界定為：公用企業(yè)是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵設(shè)施（基礎(chǔ)設(shè)施）提供公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。1公用事業(yè)一般包括公共交通、城市供水、供熱、供氣等。公用事業(yè)組織的特征主要有：普遍服務(wù)；壟斷或寡頭壟斷經(jīng)營(yíng)；政府管制。政府代表社會(huì)公共利益，對(duì)公用事業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。管制內(nèi)容一般包括準(zhǔn)入和退出、經(jīng)營(yíng)范圍、組織機(jī)構(gòu)、人事管理、預(yù)算和決算、融資方式、新事業(yè)計(jì)劃、價(jià)格補(bǔ)貼等?！肮檬聵I(yè)是一個(gè)廣泛使用、但沒(méi)有嚴(yán)格界定的概念。對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的判斷,直接影響、甚至決定著我國(guó)公用事業(yè)改革的方向。

9、生產(chǎn)技術(shù)或者特定需求形成的自然壟斷性質(zhì),是政府執(zhí)行進(jìn)入規(guī)制的必要條件。但是進(jìn)入規(guī)制只有與價(jià)格、質(zhì)量、供給量等方面的規(guī)制相互配合,才可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益?！?實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)并不是只有我國(guó)才有，資本主義國(guó)家也有，但是由于文化背景不同，企業(yè)的性質(zhì)和職能也不同。社會(huì)主義國(guó)家建立國(guó)有企業(yè)是基于對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的理解，按照馬克思主義關(guān)于社會(huì)直接占有生產(chǎn)資料實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求建立起來(lái)的。國(guó)有企業(yè)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，只有普遍實(shí)行，至少是多數(shù)企業(yè)成為國(guó)有企業(yè)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才成為可能。資本主義國(guó)有企業(yè)并非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的邏輯產(chǎn)物，而是為實(shí)現(xiàn)某些社會(huì)政策目標(biāo)建立的一種特殊的企業(yè)組織形式，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的一種手段

10、。因此，它們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)極不相同。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)不但具有一般的經(jīng)濟(jì)職能，而且還具有相應(yīng)的社會(huì)的和政治的職能，即便是面對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它仍然承擔(dān)著作為社會(huì)主義物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換三大重任。也就是說(shuō)，它既是一般的企業(yè)，又是特殊的企業(yè)，無(wú)疑增加了改革的難度。中國(guó)的文化背景決定了中國(guó)人的價(jià)值觀，價(jià)值觀雖然不是一種正式的企業(yè)制度，但是它可以作為一種非制度因素對(duì)正式制度的確立和實(shí)施產(chǎn)生極大的、有時(shí)甚至是決定性的影響。一種制度要成為現(xiàn)實(shí)中的制度，取得社會(huì)認(rèn)同，被人們普遍接受，并不完全取決于制度本身，在很大程度上還取決于更深層次的社會(huì)心理基礎(chǔ)和歷史文化傳統(tǒng)。例如

11、，從法律上看，英、美等國(guó)家的企業(yè)制度同歐洲、日本的企業(yè)制度并沒(méi)有什么不同，但企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式并不完全一樣。據(jù)此，理論界稱之為英美模式、歐洲模式和日本模式。中國(guó)的文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀既不同于英、美，也不同于歐洲和日本，如果脫離開(kāi)中國(guó)的文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀去建立現(xiàn)代企業(yè)制度恐怕是難以成功的。1.2公用事業(yè)的基本特征“國(guó)有企業(yè)作為一種單位制度具有兩大特征：行政隸屬關(guān)系和多功能特點(diǎn)。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是利潤(rùn)最大化及綜合福利最大化。兩權(quán)分離不能從根本上改變行政隸屬關(guān)系，下放企業(yè)自主權(quán)加強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力，客觀上為其獲取限制性財(cái)富提供了機(jī)會(huì)；國(guó)有企業(yè)為職工提供的社會(huì)保障費(fèi)用應(yīng)當(dāng)視為產(chǎn)值而不是成本支出，盈利率

12、并不具有衡量國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的作用?！?與其他一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)相比，公用行業(yè)具有以下特征：(1)產(chǎn)品或服務(wù)。公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有公用性、公益性、長(zhǎng)期性和普遍性的特征，是社會(huì)廣大消費(fèi)者生產(chǎn)、生活的必需品。其價(jià)格的形成和調(diào)整涉及到大多數(shù)居民的利益，不能隨行就市，完全按供求規(guī)律行事。(2)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。公用事業(yè)是特殊的自然壟斷行業(yè)，不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)。政府和社會(huì)輿論常常會(huì)對(duì)市政公用行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行“道義上的說(shuō)服”或行政上的干預(yù)，影響企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，公用行業(yè)具有明顯的地域性，產(chǎn)品和服務(wù)并不在全國(guó)或世界范圍內(nèi)自由流動(dòng)。(3)投資經(jīng)營(yíng)。公用事業(yè)投資巨大，回收期長(zhǎng)，利潤(rùn)水平較低，一般都是大

13、規(guī)模的經(jīng)營(yíng)。由于公用事業(yè)的特殊地位，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，產(chǎn)生的直接效益不容易衡量。2.公用事業(yè)型國(guó)企的日常管理情況2.1發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題中國(guó)的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，長(zhǎng)期形成了政企不分、產(chǎn)權(quán)虛置、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力等特點(diǎn)，并且形成了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制?，F(xiàn)在要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要搞公司制，就必然要改變國(guó)有企業(yè)原來(lái)的體制。國(guó)有企業(yè)在改革體制的過(guò)程中，遇到的最大困難就是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不明確，誰(shuí)對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)的問(wèn)題就無(wú)法解決。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)人為全體國(guó)民，國(guó)務(wù)院作為全體國(guó)民的代表直接行使國(guó)有企業(yè)所有權(quán)人的權(quán)利。4但是面對(duì)成千上萬(wàn)乃至幾十萬(wàn)的國(guó)有企業(yè)，國(guó)務(wù)院又如何進(jìn)行直

14、接管理？于是國(guó)務(wù)院只好將這種直接管理權(quán)進(jìn)行再委托，即委托于地方各級(jí)政府、國(guó)務(wù)院所轄的各業(yè)務(wù)部門(mén)和直屬公司。各級(jí)地方政府也不可能直接管理成百上千的國(guó)有企業(yè)，也必須進(jìn)行再委托，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的再委托以及各級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府行業(yè)主管部門(mén)的再委托。如此長(zhǎng)的委托代理鏈，使所有權(quán)人的責(zé)任意識(shí)不知不覺(jué)地被淡化、弱化。國(guó)有企業(yè)改為公司制以后仍然遇到國(guó)有資產(chǎn)的管理問(wèn)題。而且，許多公司并沒(méi)有形成多元化的投資主體，管理者并不是出資人，他們是既無(wú)剩余索取權(quán)，又無(wú)需承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任的“局外人”。公司一旦倒閉了，“跳樓”人首先是法人“國(guó)家”。由此看來(lái)，國(guó)有企業(yè)中資產(chǎn)流失，內(nèi)部人監(jiān)守自盜、胡作非為也就不足為奇了。試想，

15、公司的管理者假如以自然人的身份持有與其職權(quán)相應(yīng)的股份(如相當(dāng)年薪的10倍、20倍)，事情可能會(huì)是另一個(gè)樣子。所以，產(chǎn)權(quán)不到位的公司制改革只能是“白改”、“空改”。公用事業(yè)的迅猛發(fā)展，有力地促進(jìn)了我國(guó)城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程，極大地改善了城市居民生活條件和生活質(zhì)量。在體制上，我國(guó)一直將自來(lái)水、公用煤氣和天然氣等產(chǎn)業(yè)視為公益性事業(yè)。與長(zhǎng)期以來(lái)的低工資政策相適應(yīng)，公用事業(yè)采取的是低價(jià)格、高財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制，價(jià)格基本不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)對(duì)公用事業(yè)的這一傳統(tǒng)體制進(jìn)行了一系列改革，如減少或取消財(cái)政補(bǔ)貼、實(shí)行以成本為基礎(chǔ)的定價(jià)制度等。5但是，從總體上看，城市公用

16、事業(yè)則是改革幅度和變化都較小的產(chǎn)業(yè)，基本上仍屬于完全由行政調(diào)控的行業(yè)，傳統(tǒng)體制的弊端不僅沒(méi)有消除而且隨著公用事業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大表現(xiàn)得更為明顯和嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：(1)以地域?yàn)榻缦薜恼顿Y管理體制，影響了公用事業(yè)的合理布局，制約了企業(yè)規(guī)模效益和邊際效益的增長(zhǎng)。在現(xiàn)行體制下，每個(gè)地區(qū)都希望在本地建立門(mén)類齊全、完整覆蓋的經(jīng)濟(jì)體系。它使得在決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中人們往往重視小范圍的經(jīng)濟(jì)分析而忽視宏觀經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，因此派生出以財(cái)政覆蓋為界限的經(jīng)濟(jì)管理模式，限制了經(jīng)濟(jì)融通，從而導(dǎo)致公用基礎(chǔ)設(shè)施難以充分發(fā)揮其效能。(2)權(quán)責(zé)不清，企業(yè)無(wú)法自主經(jīng)營(yíng)。隨著外部環(huán)境逐漸市場(chǎng)化，公用企業(yè)一方面受到市場(chǎng)約束機(jī)制越來(lái)越強(qiáng)烈的影響

17、；另一方面由于“婆婆”擔(dān)心企業(yè)管不好家，采取許多防范控制措施，使企業(yè)所應(yīng)當(dāng)擁有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)一直無(wú)法落實(shí)。(3)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的多元化，扭曲了企業(yè)的正常行為。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有自己的行為目標(biāo)。但由于公用行業(yè)改革滯后于其他行業(yè)，至今還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種體制交叉環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的價(jià)值體系中，經(jīng)濟(jì)效益不一定是企業(yè)的主要目標(biāo)，而是同時(shí)存在著多元的價(jià)值導(dǎo)向。(4)成本與銷售價(jià)格倒掛，經(jīng)營(yíng)效率低下。公用企業(yè)產(chǎn)品的原材料價(jià)格都已放開(kāi)，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，而產(chǎn)品銷售價(jià)格則仍由計(jì)劃控制，由此普遍形成成本高于售價(jià)的怪現(xiàn)象。公用企業(yè)常常因?yàn)槠洹肮眯浴背霈F(xiàn)這種“入不敷出”的局面。(5)企業(yè)缺乏必要的激勵(lì)、約束手

18、段。受價(jià)值環(huán)境的限制，公用企業(yè)缺乏一個(gè)公正衡量貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和員工工作中沒(méi)有明確的價(jià)值導(dǎo)向，人浮于事的現(xiàn)象很普遍。公用企業(yè)保持不住和吸引不來(lái)高素質(zhì)的人才，企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力就會(huì)逐步削弱。(6)缺乏營(yíng)銷意識(shí)，服務(wù)質(zhì)量差。公用企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在一定的地區(qū)具有壟斷性，消費(fèi)者幾乎沒(méi)有選擇的余地，而且替代品少或者沒(méi)有。由于政府的財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)本身沒(méi)有生存的危機(jī)，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)者看來(lái)，似乎沒(méi)有必要去努力營(yíng)銷、搞好客戶關(guān)系。2.2政治背景及改革方向公用事業(yè)不僅事關(guān)城市建設(shè)，還關(guān)涉千家萬(wàn)戶的利益。近年來(lái)，公用行業(yè)改革明顯滯后于其他行業(yè)，市場(chǎng)尚未全面放開(kāi)，經(jīng)營(yíng)管理成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走上良性發(fā)展軌

19、道的制約因素。如何改革公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)已經(jīng)是城市建設(shè)繞不過(guò)去的坎兒。從2001年開(kāi)始，原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部等部委先后出臺(tái)了若干意見(jiàn)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)始進(jìn)入燃?xì)狻崃?、污水等市政公用行業(yè)，相應(yīng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理體制逐步改革，跨地區(qū)、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)也成為可能。政府部門(mén)這一系列的政策和措施表明，公用事業(yè)將不再拘泥于政府的單方面投資和壟斷的經(jīng)營(yíng)。民營(yíng)資本的進(jìn)入不僅可以緩解政府的財(cái)政壓力，而且可以提高公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，為公眾提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。歸納起來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)投資、管理、運(yùn)營(yíng)體制的改革，從方向上體現(xiàn)這樣一些特點(diǎn)：(1)根據(jù)具體情況，保持公用行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域或關(guān)鍵環(huán)節(jié)政府資本的絕對(duì)控制地位或相對(duì)控制地位，適當(dāng)讓出

20、這些行業(yè)的某些非關(guān)鍵領(lǐng)域或環(huán)節(jié)給非國(guó)有投資者，打破政府獨(dú)有的格局。公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)系到城市建設(shè)和人們的基本生活質(zhì)量，這是政府控制的目的。而政府獨(dú)有的控制模式并不是最優(yōu)的，反而造成了公用行業(yè)的低效率。事實(shí)上，政府只需控制其中的關(guān)鍵領(lǐng)域以及要害環(huán)節(jié)而把其他的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)讓出，也能夠?qū)崿F(xiàn)公用行業(yè)的良性、健康發(fā)展。(2)通過(guò)非國(guó)有部門(mén)或單位投資參與競(jìng)爭(zhēng)，以及在屬國(guó)有投資的部分鼓勵(lì)多個(gè)部門(mén)從事同一領(lǐng)域投資經(jīng)營(yíng)，打破某一部門(mén)獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。要提高公用企業(yè)運(yùn)行效率，提高服務(wù)質(zhì)量，必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破行業(yè)壟斷。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)的方向，在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)

21、一服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、統(tǒng)一價(jià)格收費(fèi)監(jiān)管制度的前提下，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)不同程度地引入市場(chǎng)機(jī)制，打破壟斷，加快市場(chǎng)化進(jìn)程。(3)盡可能地把政府管理部門(mén)與具體的運(yùn)營(yíng)部門(mén)分開(kāi)，改變?cè)谀承╊I(lǐng)域政府管理部門(mén)直接從事投資經(jīng)營(yíng)的狀況；通過(guò)市場(chǎng)方式（如招標(biāo)）鼓勵(lì)非國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)政府投資的領(lǐng)域，打破政府部門(mén)直接從事經(jīng)營(yíng)的格局。委托經(jīng)營(yíng)、訂立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同等成為實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的手段，割斷管理部門(mén)與企業(yè)之間的行政附屬關(guān)系，這是公用行業(yè)市場(chǎng)化的關(guān)鍵。(4)努力改變投資結(jié)構(gòu)，吸收私人資本和外國(guó)資本的參與，積極地拓展（或放開(kāi)）投資形式本身，這包括采用BOT 方式投資、利用證券市場(chǎng)籌資以及以技術(shù)、管理代投資等

22、，以打破單一政府投資的格局。目前，公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)中投資缺口大的問(wèn)題非常突出。解決這個(gè)問(wèn)題必須面向市場(chǎng)，使公用事業(yè)投資體制市場(chǎng)化、多元化，形成以國(guó)有資本為主導(dǎo)，多元化融資相結(jié)合的投資體制，積極吸引包括技術(shù)、管理等形式的投資，實(shí)現(xiàn)投資形式的豐富化 “國(guó)有企業(yè)作為一種特殊企業(yè)而存在是現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)基本規(guī)律。如果真正要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就必須承認(rèn)國(guó)有企業(yè)是特殊企業(yè)?！?實(shí)際上，正因?yàn)閲?guó)有企業(yè)是特殊企業(yè)，它才有存在的必要。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在規(guī)律，現(xiàn)實(shí)可行的改革道路是:凡是不宜實(shí)行國(guó)有制的企業(yè)應(yīng)實(shí)行非國(guó)有化，這些企業(yè)將按一般的現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)則運(yùn)行；凡是必須保持國(guó)有制的企業(yè)不要幻想實(shí)行一般適用的企業(yè)

23、制度，模仿國(guó)外私有企業(yè)的運(yùn)作方式，而要按現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的內(nèi)在要求，借鑒各國(guó)國(guó)有企業(yè)管理和改革的經(jīng)驗(yàn)，建立起適用于我國(guó)國(guó)有企業(yè)的有效的管理體制，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保障資產(chǎn)安全前提下的較高經(jīng)濟(jì)效率，并以配備優(yōu)秀管理人才來(lái)彌補(bǔ)國(guó)有制難以完全避免的弱點(diǎn)。3.改革方案3.1公用事業(yè)民營(yíng)化的理論基礎(chǔ)(1)完全監(jiān)管與有限監(jiān)管傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)認(rèn)為，政府是公眾利益的代表，為了保護(hù)公眾的利益，以及避免資源的浪費(fèi)和和社會(huì)福利的損失而對(duì)公用企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的管制完全監(jiān)管。實(shí)踐證明，政府的嚴(yán)格管制措施并沒(méi)有取得非常理想和令人滿意的效果。監(jiān)管失效的主要原因在于信息的不對(duì)稱性。公用企業(yè)是生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的組織者，對(duì)于生產(chǎn)的技術(shù)和各種信息的了解都比

24、政府真確和及時(shí)，政府的監(jiān)管是處于被動(dòng)的局面。公用企業(yè)會(huì)利用其信息優(yōu)勢(shì)，隱瞞或謊報(bào)其真實(shí)成本，使政府制定一個(gè)大大高于其真實(shí)成本的管制價(jià)格，從而使政府的價(jià)格管制政策失效。7而政府為了獲得信息，就必需付出相當(dāng)?shù)娜肆臀锪?，這就是政府管制所需付出的成本。當(dāng)管制成本超過(guò)管制所能帶來(lái)的社會(huì)福利時(shí)，就導(dǎo)致“管制失效”。信息不對(duì)稱的另一個(gè)表現(xiàn)形式是“管制的時(shí)滯”。監(jiān)管措施的實(shí)施首先是因?yàn)槟承﹩?wèn)題的出現(xiàn)和政府認(rèn)為有監(jiān)管的必要。那么，從政府意識(shí)到調(diào)查研究、再到?jīng)Q策的制定和實(shí)施需要一定的時(shí)間。在這段時(shí)間里，市場(chǎng)又開(kāi)始發(fā)生了新的變化，這時(shí)候原計(jì)劃中的政府管制非但不能有益于市場(chǎng)，反而會(huì)帶來(lái)人為的損害。在這樣的情況下，政

25、府的管制措施開(kāi)始放松，在一些方面逐步取消或者改變?cè)械谋O(jiān)管措施，由完全監(jiān)管開(kāi)始向有限監(jiān)管過(guò)渡。(2)完全壟斷與有限競(jìng)爭(zhēng)公用事業(yè)的所有行業(yè)和行業(yè)內(nèi)的所有領(lǐng)域原來(lái)都是壟斷經(jīng)營(yíng)的，這樣做的原因是因?yàn)槿藗冋J(rèn)為公用企業(yè)是具有自然壟斷性的，由于技術(shù)的原因，為了避免破壞性競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)中只允許有一家企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。但實(shí)踐表明，壟斷經(jīng)營(yíng)的效率未必是最理想的。首先，即使企業(yè)將價(jià)格定得較低（主要是由于政府的價(jià)格管制），也會(huì)存在非價(jià)格壟斷，既較少的供給，較差的服務(wù)，在供貨和付款方面制定有利于自己、而不利消費(fèi)者的規(guī)則，讓消費(fèi)者付出排隊(duì)等待等非貨幣的代價(jià)。其次，在經(jīng)營(yíng)管理方面，企業(yè)國(guó)有弊端加上自然壟斷地位，自然壟斷企業(yè)不僅效率

26、經(jīng)營(yíng)很低，而且因價(jià)格受到管制而無(wú)法判斷虧損的原因，虧損反而成了自然壟斷企業(yè)的普遍現(xiàn)象。技術(shù)的創(chuàng)新和變革使公用企業(yè)喪失自然壟斷的特性而具有可競(jìng)爭(zhēng)性，促使人們開(kāi)始對(duì)公用事業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解、打破公用行業(yè)的垂直結(jié)構(gòu)。如對(duì)于電力行業(yè)，可以分解為：電力產(chǎn)業(yè)發(fā)電廠發(fā)電、輸電網(wǎng)輸電、配電網(wǎng)配電、用戶用電?？梢赃\(yùn)用直接競(jìng)爭(zhēng)理論區(qū)別公用事業(yè)領(lǐng)域不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，重組市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；采用特許投標(biāo)等間接競(jìng)爭(zhēng)理論提高公用事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的效率。由此，公用企業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由自然壟斷轉(zhuǎn)向了有限競(jìng)爭(zhēng)。3.2公用事業(yè)民營(yíng)化的模式與選擇公用企業(yè)的民營(yíng)化過(guò)程就是行業(yè)從完全壟斷到有限競(jìng)爭(zhēng)、政府從完全監(jiān)管到有效監(jiān)管的過(guò)程。民營(yíng)化的過(guò)程不僅是引入民營(yíng)

27、資本、緩解政府的財(cái)政壓力，還要更好的配置和利用現(xiàn)有資源，通過(guò)市場(chǎng)供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)。綜觀我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的歷程，雖然說(shuō)起步得較晚，但是已經(jīng)取得了令人矚目的成效，出現(xiàn)了一些比較成功的模式。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，管制手段應(yīng)該從“行政管制”到“有效管理”，使企業(yè)從“執(zhí)行決定”到“遵守規(guī)則”。有效監(jiān)管就是解決政府如何在公用服務(wù)中代表（保護(hù)）公眾的利益，使公用企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)行。監(jiān)管的做法和措施包括：(1)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。由于城市公用事業(yè)產(chǎn)品需求受經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)影響很小，整個(gè)行業(yè)具有良好的流動(dòng)性和回報(bào)穩(wěn)定的特點(diǎn)，會(huì)受到穩(wěn)健型企業(yè)的青睞。企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題不再是簡(jiǎn)單的“審批”，要引入競(jìng)

28、爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)選擇公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，建立起較完備的準(zhǔn)入制度。(2)價(jià)格監(jiān)管。盡管不以盈利為目的，但要生存和發(fā)展，公用企業(yè)的收益一定是大于投入的。政府在價(jià)格監(jiān)管方面應(yīng)該充分考慮公眾和企業(yè)的雙重利益，既要保證公眾和利益不受侵害，享受合理公正的價(jià)格，又要考慮到企業(yè)能夠盈利，否則價(jià)格監(jiān)管會(huì)成為公用企業(yè)民營(yíng)化的障礙。(3)合同約束。政府作為市政公用設(shè)施服務(wù)需求的提出者，通過(guò)合同的方式與服務(wù)的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關(guān)系。如果服務(wù)沒(méi)有達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，政府有權(quán)重新選擇服務(wù)者，一旦出現(xiàn)糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設(shè)施服務(wù)真正具備了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)。(4)普遍服務(wù)。不管公用企業(yè)是由政府還是私營(yíng)部

29、門(mén)來(lái)經(jīng)營(yíng)，但其產(chǎn)品或服務(wù)是具有公共性的，對(duì)所有的“消費(fèi)者”應(yīng)該是一視同仁的。既然是普遍服務(wù)，中間一定有經(jīng)濟(jì)上的損失或者收益問(wèn)題。收益如何分配，虧損如何進(jìn)行補(bǔ)償，就變成了很核心的一個(gè)問(wèn)題。3.3改革原則國(guó)有企業(yè)的出路在于建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度,這對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)來(lái)說(shuō)沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可言。西歐、日本、美國(guó)都是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,他們都有不同比重的國(guó)有企業(yè)。從各國(guó)的共同情況來(lái)看,國(guó)有企業(yè)表現(xiàn)出來(lái)的比較突出的問(wèn)題是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的活力不夠,因而往往由此造成嚴(yán)重虧損,政府提供的大量補(bǔ)貼又使政府負(fù)擔(dān)加重。這就促使各國(guó)都在探索如何管理好國(guó)有企業(yè)的有效途徑。西歐的國(guó)家參股制,日本的國(guó)家股份制,美國(guó)的國(guó)有民營(yíng)制,盡管各國(guó)

30、國(guó)有企業(yè)管理制度的特點(diǎn)各不相同,但他們的共同點(diǎn)是在保持國(guó)家對(duì)企業(yè)資產(chǎn)所有制的前提下,盡可能使國(guó)有企業(yè)“企業(yè)化”,使其按照市場(chǎng)原則進(jìn)行運(yùn)行,國(guó)家則通過(guò)適當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行間接干預(yù)和控制。因此,我們?cè)诮F(xiàn)代企業(yè)制度時(shí)從借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)可以得到兩點(diǎn)啟示:一是要使國(guó)有企業(yè)具有活力,核心問(wèn)題是確立企業(yè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體地位。二是要確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位,關(guān)鍵是找到實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的有效形式。建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，首先，國(guó)有企業(yè)改革必須堅(jiān)持國(guó)有性質(zhì)。黨的十四屆三中全會(huì)的決議提出，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)該努力朝著建立以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度這個(gè)方向改革。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義基本制度與市場(chǎng)

31、經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)要與社會(huì)主義基本制度相一致，就必須建立起以公有制為主體的企業(yè)制度，建立起能成為市場(chǎng)主體的企業(yè)制度。8江澤民同志在1995年5-6月間召開(kāi)的企業(yè)改革座談會(huì)上，十分明確地指出了在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持什么,指出:“始終保持公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主體地位，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。如果失去公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，也就不可能建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義?！逼浯?國(guó)有企業(yè)改革必須建立的是真正的現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度是不同于傳統(tǒng)企業(yè)制度的，它有自身的特征，體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)四大方面。從產(chǎn)權(quán)清晰的特征來(lái)看，重點(diǎn)是要解決好國(guó)有

32、企業(yè)與國(guó)家的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。即理順國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)之間的關(guān)系。理順這些關(guān)系的核心是確立企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。從權(quán)責(zé)明確的特征來(lái)看,重點(diǎn)是解決好所有者與經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益關(guān)系。出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權(quán)益，即資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的有限責(zé)任。企業(yè)擁有了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，受法律的保護(hù)。權(quán)責(zé)明確了，企業(yè)作為獨(dú)立的法人實(shí)體也就能切實(shí)得到落實(shí)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。從政企分開(kāi)的特征來(lái)看，重點(diǎn)是解決好政府職能與企業(yè)職能的關(guān)系。政企分開(kāi)的關(guān)鍵是賦予企業(yè)獨(dú)立的法人地位。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，按照市場(chǎng)要求組織生產(chǎn)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府處于市場(chǎng)之外,

33、不直接干預(yù)、保護(hù)企業(yè)。只有做到這一點(diǎn)，現(xiàn)代企業(yè)制度才能真正建立起來(lái)。從管理科學(xué)的特征來(lái)看,重點(diǎn)是解決好所有者、經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者之間通過(guò)企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策和管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu),形成各自獨(dú)立、權(quán)責(zé)分明、相互制約的關(guān)系；在組織管理制度方面，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、用工制度、工資制度和財(cái)會(huì)制度等進(jìn)行改革,確立嚴(yán)格的責(zé)任體系，建立科學(xué)的企業(yè)管理制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度所具有的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)四個(gè)特征，是相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體，缺一不可。因此，只有按照現(xiàn)代企業(yè)制度的全面要求，整體推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革，才能真正搞好國(guó)有企業(yè)。9（1）少數(shù)生產(chǎn)特殊產(chǎn)品或?qū)儆谔囟ㄐ袠I(yè)的國(guó)有大中型企業(yè)依法改組為國(guó)有獨(dú)資公司

34、。前者如兵器工業(yè)，后者如土地經(jīng)營(yíng)、供水、電信、城市公共交通等壟斷性行業(yè)。這些行業(yè)實(shí)行國(guó)家獨(dú)資，是為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，也是為了保漳國(guó)家安全和維護(hù)消費(fèi)者利益。這些部門(mén)也可以適當(dāng)向社會(huì)集資.包括發(fā)行債券和發(fā)行股票，但要國(guó)家控股。（2）多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有大中型企業(yè)，特別是制造業(yè)中的國(guó)有大中型企業(yè)，改制為多卜產(chǎn)權(quán)主體的多法人發(fā)起式的有限責(zé)任公司。并鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行“中中外”和中外合資的有限貴任公司改造：鼓勵(lì)企業(yè)吸收跨行業(yè)、跨地區(qū)的投資，或通過(guò)跨行業(yè)、跨地區(qū)的投資，形成有限責(zé)任公司。（3）少、數(shù)國(guó)有大型企業(yè)和符合產(chǎn)業(yè)政策、急需籌資擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的中型企業(yè)。可改制為股份有限公司，主要進(jìn)行不上市股份有限公司

35、的改制。除了向中外各類企業(yè)募集資本投入外。還要對(duì)內(nèi)部職工投資入股進(jìn)行試點(diǎn)，內(nèi)部職工可采用基金形式人股或個(gè)人直接入股。當(dāng)然，也要繼續(xù)選擇符合產(chǎn)業(yè)方向、有大項(xiàng)目支撐的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，進(jìn)行上市公司的試點(diǎn)。（4）對(duì)原有的已上市的股份有限公司，進(jìn)一步按現(xiàn)代企業(yè)制度要求進(jìn)行改造、規(guī)范，并鼓勵(lì)上市公司相互融資和交換股份，形成相互持股的企業(yè)集團(tuán)。（5）大的國(guó)有小企業(yè)改制為股份合作制企業(yè)，主要途徑：一是通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)一次出售給全體職工，形成股份合作制企業(yè)；二是規(guī)模稍大的企業(yè)，通過(guò)部分國(guó)有資產(chǎn)出售，形成與原企業(yè)分立的股份合作制企業(yè)。這些股份合作制企業(yè)的出現(xiàn)，既使企業(yè)的富裕人員得到有效安置，也使老企業(yè)在經(jīng)營(yíng)方向上進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)性調(diào)整，以逐步培育一批具有活力的新型股份合作制企業(yè)；三是對(duì)一次買(mǎi)斷有困難的國(guó)有資產(chǎn)，通過(guò)先租賃后買(mǎi)斷、部分租賃部分買(mǎi)斷，或由原來(lái)的企業(yè)部分投資、職工部分持股的辦法，形成股份合作制企業(yè)。（6）新上項(xiàng)目、新開(kāi)辦企業(yè)，在可行性研究時(shí)就要有企業(yè)財(cái)產(chǎn)組織形式的可行性分析，原則上按現(xiàn)代企業(yè)制度要求辦，率先“建制”