化妝品行政監(jiān)管

1、化妝品行政監(jiān)管近年來，隨著人民生活水平的不斷提升，人們對化妝品的需求和品質(zhì)要求越來越高。根據(jù) 體制改革的整體部署，保證人民群眾在化妝品消費和使用中的健康和安全，將成為各級食品藥 品監(jiān)管部門的重要職責。目前，我國現(xiàn)行化妝品監(jiān)管法規(guī)體系還不完善，部分地方機構(gòu)改革尚 未到位，而我國化妝品消費群體和消費市場卻在不斷擴大，這就要求食品藥品監(jiān)管部門必須創(chuàng) 新監(jiān)管思路，直面化妝品監(jiān)管中出現(xiàn)的新問題。本版刊登的兩篇文章，不論是監(jiān)管方式的探 討，還是完善法規(guī)的建議，都是為了確保監(jiān)管部門更好地履行職責，加強化妝品監(jiān)管，希望對 接手這一職能時間不長的各級食品藥品監(jiān)管部門有所參考。一、化妝品的概念及監(jiān)管方面的法律規(guī)定

2、化妝品是以涂抹、噴灑或其他類似方法施于人體表面（如表皮、毛發(fā)、指甲、口唇等）起 到清潔、保養(yǎng)、美化或消除不良氣味作用的產(chǎn)品。該產(chǎn)品按使用對象，可分為男用和女用；按 添加的有效成分名稱，可分為蘆薈系列、美白系列等；按適用部位，可分為護膚系列、發(fā)用系 列等；而在日常監(jiān)管中，主要是按一般用途化妝品和特殊用途化妝品進行分類的。這里的特殊 用途化妝品是指用于育發(fā)、染發(fā)、燙發(fā)、脫毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防曬的化妝品。對于一般用途化妝品，我國主要采用備案制管理，即化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則第 十九條中規(guī)定的“企業(yè)生產(chǎn)非特殊用途化妝品應(yīng)提供下列資料和樣品，并于產(chǎn)品投放市場后2 個月內(nèi)報省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)

3、生行政部門備案?！睂μ厥庥猛净瘖y品的監(jiān)管則較為嚴格，化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例第十條中明確規(guī)定：“生產(chǎn)特殊用途的化妝品，必須經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行 政部門批準，取得批準文號后方可生產(chǎn)?！痹诨瘖y品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則第三章中的十 一個條款中，有九個條款就是關(guān)于特殊用途化妝品的規(guī)定，具體包括特殊用途化妝品的衛(wèi)生安 全性評價、批準審查程序、批準文號的轉(zhuǎn)讓等。二、化妝品被監(jiān)管對象的特點目前，化妝品的經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)主要集中在商場、超市、便利店、小商品批發(fā)市場、藥 店、化妝品專賣店以及美容院、美發(fā)店、賓館、洗浴中心、足療保健店等場所，其他經(jīng)營環(huán)節(jié) 還有網(wǎng)上銷售、電視直銷、傳銷等。結(jié)合執(zhí)法實踐，筆者認為，化妝品的被監(jiān)管對象

4、主要存在 以下特點：一是數(shù)量多，分布廣。隨著人們生活水平的提高，化妝品廣泛的使用范圍以及其較大的利 潤空間，加之無需特許經(jīng)營，使得不少商業(yè)經(jīng)營者將經(jīng)營化妝品作為贏利的必備部分。這就使 得不管是商場、超市、批發(fā)市場，還是藥店、賓館、洗浴中心，只要是有消費者光顧的地方， 隨意一條街道，隨便一個攤點，都有可能出現(xiàn)化妝品銷售、使用的狀況。由此可見，化妝品的 被監(jiān)管對象不但分布廣，而且數(shù)量極大。二是不穩(wěn)定，易轉(zhuǎn)產(chǎn)?；谝陨显蛞约拔覈瘖y品行業(yè)競爭的激烈性，一些中小化妝品 經(jīng)營企業(yè)極易消亡。這些企業(yè)在經(jīng)營中的投入較小，小本經(jīng)營的特點使其在無利可圖或發(fā)現(xiàn)其 他投資渠道以后，很容易轉(zhuǎn)產(chǎn)或者退出市場。筆者在執(zhí)

5、法中發(fā)現(xiàn)，有些違法的化妝品經(jīng)營企業(yè) 幾天前還存在，而當執(zhí)法人員再次檢查整改情況時，已經(jīng)是人去樓空了。這就給食品藥品監(jiān)管 部門的監(jiān)管執(zhí)法造成了一定困難，使得監(jiān)管范圍內(nèi)化妝品企業(yè)的底數(shù)長期處于不斷浮動之中， 且浮動量還比較大。三是從業(yè)人員流動性大，總體素質(zhì)偏低。由于我國現(xiàn)行法律對化妝品經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)從業(yè) 人員的資質(zhì)沒有明確規(guī)定，且目前也沒有一個明確的行業(yè)標準，因此不論化妝品從業(yè)人員有無 專業(yè)知識，只要懂得基本的營銷和使用都可以上崗，這就使得商場、超市、批發(fā)市場、美容美 發(fā)店等化妝品經(jīng)營、使用單位的從業(yè)人員良莠不齊，且流動性極大。而正因為這種較大的人員 流動性，再加上多數(shù)化妝品經(jīng)營、使用單位是小成本

6、經(jīng)營，所以很難對從業(yè)人員開展系統(tǒng)的培 訓(xùn)，因而從業(yè)人員的總體素質(zhì)偏低，客觀上為食品藥品監(jiān)管部門的執(zhí)法工作帶來了困難。四是一些小型美容美發(fā)場所“名不副實”。在實際監(jiān)管中筆者發(fā)現(xiàn)，一些小型美容美發(fā)店經(jīng) 常是白天大門緊閉，而晚上則燈火通明，可以說是掛著羊頭賣狗肉”。尤其是在城鄉(xiāng)接合部或 是一些狹窄偏僻的里弄、村落里，這樣的美容美發(fā)場所不在少數(shù)。因其性質(zhì)特殊，因此給食品 藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管執(zhí)法提出了新問題。三、化妝品監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題一是婚紗影樓中化妝品使用的監(jiān)管。目前，對于婚紗影樓中使用化妝品的行為，還沒有引 起食品藥品監(jiān)管部門的重視，但婚紗影樓中化妝師的化妝行為，對整個影像拍攝效果具有重要 影響

7、，也是其能夠吸引消費者從中贏利的重要環(huán)節(jié)。一組照片的拍攝完成，化妝時間要占去整 個工作的三分之二，而這些化妝品都是直接涂抹于人體皮膚的，其質(zhì)量的好壞對消費者的身體 健康具有重要影響，因此，對于婚紗影樓中各種化妝品的購進、使用問題必須予以重視；最好 是出臺規(guī)定，明確將婚紗影樓中化妝品的使用納入食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管范疇。二是對于化妝品標簽的規(guī)定尚需改進?；瘖y品衛(wèi)生監(jiān)督條例第十二條規(guī)定：“化妝品 標簽上應(yīng)當注明產(chǎn)品名稱、廠名，并注明生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生許可證編號；小包裝或者說明書上應(yīng)當 注明生產(chǎn)日期和有效使用期限。特殊用途的化妝品，還應(yīng)當注明批準文號?！本唧w到實踐中， 這里的“小包裝”較難認定。筆者在執(zhí)法

8、中發(fā)現(xiàn)，很多以玻璃瓶或塑料瓶為容器的化妝品，其在 銷售時都帶有一個紙制的外包裝，在目前的政策法規(guī)下，只要化妝品紙制外包裝上標注有生產(chǎn) 日期、有效期限，即使玻璃瓶或塑料瓶上無此標注也算是合格品。而消費者在日常使用時，一 般并不保存化妝品的紙制外包裝，使用一段時間后再想了解其保存期限就很困難。在美容美發(fā) 場所這種情況也頗為常見，這就容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，因為這些場所使的化妝品是否超過有效 期，在紙制外包裝丟棄的情況下很難認定。建議有關(guān)部門應(yīng)對這里的小包裝”予以適當明確。三是對無固定時間和場所的化妝品經(jīng)營行為難以監(jiān)管。無固定時間和場所的化妝品經(jīng)營一 般表現(xiàn)為在城鄉(xiāng)廟會式集貿(mào)市場、城市公園內(nèi)舉辦的各種形式

9、的新春年會、日用品展銷會上的 經(jīng)營行為等。由于化妝品無需特許經(jīng)營，在這種情況下，消費者如果購買到了不合格的化妝品 一般都無從尋找銷售者，自身權(quán)益自然無法得到保障，這就需要食品藥品監(jiān)管部門進行事前監(jiān) 管，那么怎樣監(jiān)管，又是擺在執(zhí)法人員面前的一個新問題。四是多頭監(jiān)管存在，使得食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管執(zhí)法工作存在掣肘。根據(jù)化妝品法規(guī)和 一些部門規(guī)章規(guī)定，衛(wèi)生、藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門都有權(quán)對化妝品進行監(jiān)管，相互之間的政 策法規(guī)及工作之間的協(xié)調(diào)配合或多或少會出現(xiàn)矛盾甚至紕漏，因此，自然也會造成監(jiān)管中的新 問題。五是抽驗化妝品的難度相當大，抽驗范圍受到限制。由于食品藥品監(jiān)管部門不是超市、商 場等經(jīng)營場所直接

10、的頒證部門，因此行政相對人對我們實施的一些監(jiān)管措施重視程度不夠，甚 至在監(jiān)督檢查時有抵觸情緒。另外，在抽驗一些小型化妝品經(jīng)營場所時，由于其銷售收入薄 弱，進貨數(shù)量較少，從而造成抽驗檢品量不夠，使得這些環(huán)節(jié)不能得到有效監(jiān)督。四、對化妝品監(jiān)管執(zhí)法的建議由于國家對化妝品監(jiān)管的法律法規(guī)尚不健全，多年來只依靠一部化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例 及其實施細則來規(guī)范，沒有一部更高位階的法律做后盾，使得執(zhí)法人員對化妝品的監(jiān)管力 度大打折扣；且這些法規(guī)出臺時間較早，長期沒有修訂完善，使得實踐中不斷出現(xiàn)的新問題不 能得到有效規(guī)范。另外，化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例中明確規(guī)定化妝品衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體為衛(wèi) 生行政部門，目前，盡管化妝品監(jiān)管

11、職能已經(jīng)劃歸食品藥品監(jiān)管部門，但由于部分地方的機構(gòu) 改革還沒有完全到位，化妝品監(jiān)管中的一些工作與衛(wèi)生行政部門還有很多銜接，這就使得實踐 中化妝品監(jiān)管部門出現(xiàn)多個上級領(lǐng)導(dǎo)單位的局面，客觀上使監(jiān)管執(zhí)法工作不能有效地開展。在 此，筆者建議有關(guān)部門應(yīng)加大化妝品立法進程，修訂完善現(xiàn)有化妝品法規(guī)、規(guī)章，盡快理順化 妝品監(jiān)管職能部門的相互關(guān)系，確?；瘖y品監(jiān)管工作的開展。面對化妝品監(jiān)管對象的特點，筆者建議各級食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)因地制宜，采取靈活有效 的方式方法，構(gòu)建一套適合自己的監(jiān)管思路。針對化妝品經(jīng)營、使用單位數(shù)量多、分布廣、易 轉(zhuǎn)產(chǎn)等特點，不妨根據(jù)“抓大不放小，以點帶面”的原則，實施重點單位重點對象管理。將商品 種類較多、數(shù)量較大、客流量相對集中的大中型商場、超市、美容美發(fā)院、藥店、小商品批發(fā) 市場、化妝品專賣店作為一級（重點）監(jiān)管對象，小型商場、超市、美容美發(fā)店、賓館、洗浴 中心、足療保健等單位作為二級（較重點）監(jiān)管對象，將日常居民街道中設(shè)置的小賣部、小理 發(fā)店等作為三級（非重點）監(jiān)管，有等級、有層次、有側(cè)重地開展監(jiān)管工作。值得注意的是， 非重點監(jiān)管并不是不監(jiān)管，而是有側(cè)重的監(jiān)管。針對無固定時間和場所的化妝品經(jīng)營行為，建 議采取向組織這些活動的部門發(fā)公開信和進行走訪交流等形式，使他們了解化妝品監(jiān)管的相關(guān) 法規(guī)規(guī)章，