倪嗣沖與民初安徽吏治建設(shè)

倪嗣沖與民國(guó)安徽吏治建設(shè)阜陽(yáng)師范學(xué)院劉雪梅課題項(xiàng)目編號(hào)：SHFZXY091摘要：倪嗣沖，字丹忱，安徽阜陽(yáng)人，是晚清和民國(guó)前期的一位重要?dú)v史人物，也是北洋軍閥的重要將領(lǐng)。對(duì)于倪嗣沖的研究，近年來(lái)也取得了相當(dāng)?shù)某晒?913年7月27日，倪嗣沖被袁世凱任命為安徽都督兼民政長(zhǎng)。8月27日，倪嗣沖率部進(jìn)駐安慶，正式接印視事，開(kāi)始了其督皖八年的的時(shí)期。以1916年6月6日袁世凱去世為界，他的督皖政治生涯可大致分為兩個(gè)階段：1913-1916年，是其在安徽吏治治理中頻繁活動(dòng)期，這期間分別進(jìn)行了第二屆、第三屆知事考核，柏文蔚任命的知事大部分被撤換，倪嗣沖也培養(yǎng)了一批心腹人才；1916年袁世凱去世，是其政策轉(zhuǎn)變對(duì)外時(shí)期。政界的瞬息萬(wàn)變，以及倪嗣沖本身的身體原因，其在安徽治理中，轉(zhuǎn)向自保，并為自己鋪好了后路。本文主要研究倪嗣沖在其任期內(nèi)對(duì)安徽吏治治理所采取的政策，從其所產(chǎn)生的影響來(lái)闡述其對(duì)安徽吏治的影響。關(guān)鍵詞：倪嗣沖知事任用吏治建設(shè)一、民初安徽吏治現(xiàn)狀中國(guó)的吏治一直處于比較尷尬的境地，古往今來(lái)一直如此。提到吏治，人們很容易想到《竇娥冤》，這便是由于貪官受賄使之蒙受不白之冤。而近代的中國(guó)，吏治依舊是大問(wèn)題。清代的吏治較之前朝，并不如何，從“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”可略見(jiàn)一二。而二十世紀(jì)初，中國(guó)處于巨大變革的浪潮中，一方面外國(guó)資本主義國(guó)家的掠奪的侵略進(jìn)入到新的階段，1901年《辛丑條約》的簽訂，一方面，清政府的統(tǒng)治面臨著岌岌可危的境地。中國(guó)主權(quán)的進(jìn)一步喪失，打碎了對(duì)清政府僅存的最后一點(diǎn)幻想。革命的浪潮已勢(shì)不可擋。另一方面，反清團(tuán)體和組織的活躍，愛(ài)國(guó)人士的奔走，清政府實(shí)行新政過(guò)程中培養(yǎng)的新軍——北洋軍閥的前身。這一切加速了這個(gè)沒(méi)落王朝的滅亡。辛亥革命爆發(fā)，中國(guó)清朝最終步入絕地，壽終正寢。此時(shí)，共和解放思想空前傳播，中國(guó)形勢(shì)看上去一片大好。然而通過(guò)資產(chǎn)階級(jí)革命建立起來(lái)的中華民國(guó)，不僅勝利果實(shí)被竊取，復(fù)辟鬧劇幾次上演。地方上，官員貪污賄賂成風(fēng)，官官相衛(wèi)，百姓的生活依舊水深火熱。而民初的安徽，亦是如此。“晥省自改革以來(lái)，吏治不修，仕途冗雜?！保?）183函“虛榮念重，責(zé)任念輕，故出一缺空一職，群起鉆營(yíng)，百計(jì)以求僥幸,甚或已居通顯，又思兼攝數(shù)事，以逐其爭(zhēng)權(quán)擾利之私，奢愿既償，空疏無(wú)具，因循敷衍，冀倖茍全，相習(xí)成風(fēng)，牢不可破，其有一二負(fù)責(zé)任者，又不容于悠悠之口，群起而破壞之，此庶政所以隳敗于冥漠之中，而永無(wú)振刷之日也。”①倪嗣沖上任之前，政治上，革命黨人的活動(dòng)一直沒(méi)有停歇，舊有地方的頑固勢(shì)力魚(yú)肉百姓，地方暴動(dòng)時(shí)有發(fā)生。財(cái)政上，庫(kù)房空虛，欠款累累，而中央無(wú)暇顧及。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人們生活困苦。地方上，匪患嚴(yán)重，禁煙禁毒迫在眉睫。因此，吏治整頓也被提到了政治議程上來(lái)。二、人事變動(dòng)——縣知事任用和管理1913年，內(nèi)務(wù)部頒布《知事任用暫行條例》、《知事任用暫行條例實(shí)行細(xì)則》、《知事試驗(yàn)暫行條例及施行細(xì)則》。在《知事任用暫行條例》中，明確規(guī)定“各縣知事非依知事試驗(yàn)暫行條例試驗(yàn)及格或經(jīng)保薦由部注冊(cè)者各該地方民政長(zhǎng)官不得薦請(qǐng)任命”。②以及共十八條規(guī)定中，明確提出，知事任用的方法有通過(guò)知事考核，并劃分了甲等、乙等、丙等知事等級(jí)，并分配到各省或者各地方行政長(zhǎng)官按照標(biāo)準(zhǔn)推薦。提出了知事任用要有年齡、身體健康、為官經(jīng)驗(yàn)、考試、筆試等多方面來(lái)綜合考慮。另規(guī)定“曾受褫奪公權(quán)處分尚未復(fù)職或受褫職未滿(mǎn)兩年者；品行不端受紳民控訴查明屬實(shí)者；虧欠公款者；侵觸公款者；年力衰弱不堪任事者”③不具有參加知事考核的資格。根據(jù)內(nèi)務(wù)部文件指導(dǎo)思想。1913年8月30日，安慶紳學(xué)兩界在師范學(xué)校召開(kāi)歡迎倪嗣沖的大會(huì)。倪嗣沖在會(huì)上發(fā)言時(shí)提出解決皖省財(cái)政困難的方法是通過(guò)采取裁減機(jī)關(guān)和冗員，減少浪費(fèi)等辦法克服這一困難，并明確提出柏文蔚任命的縣知事多數(shù)要撤換。②1913年8月30日，倪嗣沖任命朱家珂為水上警察廳廳長(zhǎng)。9月10日，其任命李國(guó)均為財(cái)政司、內(nèi)務(wù)司兼國(guó)稅廳廳長(zhǎng)。1914年1月7日，設(shè)立探訪(fǎng)局，任命王志剛為局長(zhǎng)，加緊緝拿革命黨人。1914年3月18日，接內(nèi)務(wù)部電，定于本年4月28日進(jìn)行第二屆縣知事考核，1914年6月，接內(nèi)務(wù)電，第三屆知事考核于9月1日舉行?！案`嗣沖前以胡思義、袁世獻(xiàn)、祝從恩、寧文祺四員才堪大用，請(qǐng)以財(cái)政廳長(zhǎng)、道尹交政事堂分別存記一案，八月二十日奉批令胡思義等四員均著先行送覲”⑤211函1914年08月20日，報(bào)告內(nèi)務(wù)部安徽免試的縣知事名單，免試的知事考察從“團(tuán)防是否認(rèn)真，清鄉(xiāng)是否得力，驗(yàn)契如何進(jìn)行，丁漕如何整頓，以及教育實(shí)業(yè)如何振興，一一責(zé)成各委員秉公確查報(bào)告，并就各縣所具公牘留心鉤稽，以證其行實(shí)?！雹?84函“嗣沖所?，F(xiàn)任知事免試各員均系經(jīng)驗(yàn)宏富，治術(shù)優(yōu)長(zhǎng)，到任以來(lái)勤求治理，卓有政聲，實(shí)為同省知事中不可多得之選。⑥函184.1914年11月10日，呈內(nèi)務(wù)部，保薦金寶杰，陸士奎等人為知事。“本巡按使茲□□課長(zhǎng)金寶杰口□□廣德知事陸士奎兩名，業(yè)經(jīng)詳加考察，確系政治素有學(xué)識(shí)□□與免試知事條例相符合。”④212函“嗣沖防屬諮為拔十得五之計(jì)，查有劉啟文、宋燦、陳文杰、李銘楚等在清朝時(shí)歷任縣實(shí)缺，經(jīng)驗(yàn)頗深，治行亦著，不惜卑詞優(yōu)禮招之使來(lái)，及分別委屬繁要各缺?！?914年11月16日，接大總統(tǒng)令，準(zhǔn)其所請(qǐng)，任命劉啟元為桐城縣知事，宋杰為當(dāng)涂縣知事，李銘楚為泗縣知事，陳文杰為廬江縣知事。216函另在“為知事員缺緊要，續(xù)請(qǐng)揀員試署，恭呈仰祈軍鑒事”上午情況下。1914年11月16日，接大總統(tǒng)令，準(zhǔn)其所請(qǐng)，將考試合格的安徽知事錢(qián)顯會(huì)試署為無(wú)為縣知事。1914年11月20日，袁世凱批準(zhǔn)倪嗣沖推薦的陳居綸、張宗分別代理涇縣、潁上縣知事。由以上資料記載可以看出，倪嗣沖在知事任用上，以政治才干、吏治政績(jī)、政治聲望等方面綜合考察。另外不拘于形勢(shì)，破格任用選拔前朝有識(shí)之士。在知事選拔任用上嚴(yán)格按照內(nèi)務(wù)部的文件，對(duì)知事任用人員備錄在案。倪嗣沖在針對(duì)知事治理中，有一套相對(duì)比較完備的大政方針。一：功過(guò)各記，賞罰分明。“1914年4月，給予緝拿亂黨有功的泗縣知事李銘楚記大功一次；蒙城縣知事汪萀緝拿匪首孟兆貴有功，記大功一次。全椒縣知事拿獲要犯有功，記大功一次。滁縣、當(dāng)涂縣知事周炳文、王錫所防匪疏忽，各記大過(guò)一次?！雹?75年1914年6月，英山縣知事郭成均拿獲土匪，記大功一次。1913年9月16日，將利用以修建安正鐵路為名，貪污揮霍幾十萬(wàn)元集資款的洪忠凱誘捕。47年1913年11月，東流縣知事因禁煙不力，被撤職。1914年3月30日，下令撤職因辦理驗(yàn)契不利的歙縣知事；撤職辦事昏庸的太平縣知事黃乃漢。1914年4月2日，同意定遠(yuǎn)縣知事因定遠(yuǎn)縣城遭洗劫，引咎辭職。后令該知事將功補(bǔ)過(guò)，戴罪立功，穩(wěn)定地方。1915年1月，將因?yàn)E施刑罰的靈璧縣知事劉沛撤職，后將其開(kāi)釋留任，戴罪立功抓獲舉匪。二、訓(xùn)令各知事必須深入到社會(huì)底層，“照得知事為親民之官，勤政愛(ài)民本其素職。然欲舉勤政愛(ài)民之實(shí)，必以周知地方情勢(shì)，軫念民生疾苦為先圖?！?5年。規(guī)定縣知事每月至少要下鄉(xiāng)一次，每次下鄉(xiāng)都要有詳備記錄，以備檢查。1913年3月，另含山縣知事呈送巡鄉(xiāng)日記。1914年10月18日，在銅陵縣知事呈報(bào)的出巡日記上寫(xiě)下批語(yǔ)：辦事縝密，但日記中夾敘閑文過(guò)多，今后應(yīng)多列入調(diào)查事實(shí)。①三、實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，重懲貪污。辛亥革命之后建立的中華民國(guó)，財(cái)政體系紊亂，縣款不解于省，省款不解于中央的現(xiàn)象非常突出。中央減少對(duì)地方的財(cái)政支持，使得各地方不得不自尋門(mén)路。在這種情境下。1913年9月14日，倪嗣沖宣布實(shí)行減政主義，儉省節(jié)約，將教育實(shí)業(yè)兩司合并到一司。1913年9月16日，將利用以修建安正鐵路為名，貪污揮霍幾十萬(wàn)元集資款的洪忠凱誘捕。1913年11月7日，重新組織行政公署，裁減機(jī)構(gòu)。倪嗣沖又實(shí)行了適度降低安徽公職人員的薪奉標(biāo)準(zhǔn)。1917年6月13日，倪嗣沖致電省公署及各機(jī)關(guān)，自本月份起，將職員薪俸核減二成，如滿(mǎn)百元以上都則減三成。1914年3月1日，接國(guó)務(wù)院電，謂中央無(wú)款撥發(fā)武衛(wèi)右軍的軍餉。請(qǐng)晥省自行解決。1914年，安徽省軍費(fèi)經(jīng)極力縮減，總數(shù)為350萬(wàn)元。1918年3月15日，《大公報(bào)》載，倪督軍重懲貪吏?！巴畋惫べc督辦由倪嗣沖兼任，工賑局即設(shè)于蚌埠，計(jì)全省應(yīng)辦工賑款目約二百萬(wàn)元，浚河導(dǎo)淮以及散放急賑，悉賴(lài)此款。工賑局主任方汝濟(jì)等以明吞賑款，復(fù)有皖北某知事，與方勾結(jié)，對(duì)于賑款九五扣，并先賄方四千元?！雹?95年。倪嗣沖得知此事令人杖責(zé)方軍棍兩百棍，收為法辦并株連者數(shù)人。三、地方機(jī)構(gòu)建設(shè)倪嗣沖在主皖期間，其在禁煙、剿匪、鎮(zhèn)壓叛亂中所表現(xiàn)的階級(jí)性和軍閥性特征非常明顯。同樣在客觀上，倪嗣沖在主皖期間，安徽的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面都有進(jìn)步。其在地方機(jī)構(gòu)的建設(shè)主要從倪嗣沖和省議會(huì)的關(guān)系及安武軍的發(fā)展。1908年，清政府宣布“預(yù)備立憲”以九年為限，同時(shí)清廷決定“庶政公諸輿論”。清末宣統(tǒng)元年（1909年），在地方上成立了咨議局，成為中國(guó)現(xiàn)代省議會(huì)制度的開(kāi)端。1913年10月4日，倪嗣沖恢復(fù)安徽省司法機(jī)關(guān)。1913年11月9日，訓(xùn)令各縣兼辦訴訟機(jī)關(guān)。在各項(xiàng)工作恢復(fù)正常時(shí)，倪嗣沖在1913年，下令停辦縣鎮(zhèn)自治，申明縣議會(huì)權(quán)限，縣知事負(fù)完全責(zé)任。1913年10月17日，咨文安徽省議會(huì)，稱(chēng)議員王樹(shù)功、楊象離、丁明禮、張海潮、管鵬等15人參與了安徽反袁活動(dòng)，因此上述人員不得參加議會(huì)。下午命令將省議會(huì)副議長(zhǎng)王樹(shù)功等人逮捕。1913年12月13日，提議撤銷(xiāo)安徽省議會(huì)。他提出“晥省吏治敗壞，為世詬病，固有秉政者所用非人，而地方議會(huì)干預(yù)把持，雖良吏亦無(wú)從措手。厲階所自，實(shí)以臨時(shí)議會(huì)章程為其最大原因。查省議會(huì)本無(wú)立法之權(quán)，徽省臨時(shí)省議會(huì)議決之縣會(huì)章程，其疵謬不一而足”。并認(rèn)為“此弊不除，吏治終無(wú)改良之日”②056年。袁世凱為給復(fù)辟鋪路，于1914年2月28日，下令解散各省議會(huì)，所有行政事宜，由各省行政長(zhǎng)官負(fù)完全責(zé)任。倪嗣沖積極響應(yīng)中央號(hào)召，于本月咨復(fù)省議會(huì)，奉大總統(tǒng)令，解散省議會(huì)。袁世凱復(fù)辟失敗后，在反袁勢(shì)力的壓力下，不得不于1916年4月22日，宣布恢復(fù)責(zé)任內(nèi)閣制。而倪嗣沖和安徽省議會(huì)的沖突隨著1916年底的鹽價(jià)加斤案到達(dá)高潮。本年底，倪嗣沖以公民身份向晥省父老提出以鹽斤加價(jià)之款創(chuàng)辦因利銀行。他提出晥省“每年銷(xiāo)行四十余萬(wàn)引，每引四百斤。如能加征八元，分之，則每斤只攤二十八文，以每人每年食鹽七斤計(jì)之，則每人每年只擔(dān)負(fù)一百九十六文，為數(shù)甚微”。在其計(jì)算中，安徽每年可得320萬(wàn)元，以300萬(wàn)元建立因利銀行，幫扶實(shí)業(yè)發(fā)展?！捌谝允?，然后停征。”從理論上似乎很有道理，也是很有前景。但是對(duì)此提案，應(yīng)者寥寥。由于貧者較富者食鹽多及出于多種因素的考慮。省議會(huì)拒絕了這一提案。倪本人先后以安徽省長(zhǎng)、督軍的身份參與其中，多方周旋，希望通過(guò)。但該案歷經(jīng)兩屆省議會(huì)，最終沒(méi)有得以實(shí)行。通過(guò)此案，我們可以看出地方權(quán)利的范圍之內(nèi)，軍閥的權(quán)威也不能不受限制。省議會(huì)制度的創(chuàng)立，對(duì)于監(jiān)督和限制軍閥勢(shì)力的擴(kuò)張和膨脹，穩(wěn)定地方等各方面都能或多或少的起到一定的作用。在倪嗣沖主皖期間，在地方建設(shè)上不得不提的就是安武軍。安武軍是倪嗣沖在民國(guó)初年一手創(chuàng)立的軍隊(duì)。袁世凱復(fù)出后立即保舉了倪嗣沖等人，并任命倪嗣沖為武衛(wèi)右軍左翼行營(yíng)翼長(zhǎng)。1912年，武昌起義的戰(zhàn)火蔓延至安徽，于是倪嗣沖決定出兵安徽。1913年8月28日，倪嗣沖率部進(jìn)駐安慶，完成了武力統(tǒng)一晥省?？梢哉f(shuō)安武軍在倪嗣沖的政途上立下了汗馬功勞。而學(xué)術(shù)界對(duì)于安武軍評(píng)價(jià)不一。倪嗣沖本人“素有武健嚴(yán)酷之名”，外號(hào)“倪大炮”。旗下的安武軍，在多次作戰(zhàn)中，被曝魚(yú)肉百姓，多次擾民。且安武軍多次發(fā)生嘩變。1917年9月2日，駐安慶安武軍第八路三、五營(yíng)夜間發(fā)生嘩變搶掠，導(dǎo)致商號(hào)被劫，人心惶恐；1919年4月15日，駐安慶城郊的安武軍第八路軍第一營(yíng)士兵于深夜嘩變，在安慶西城縱火搶劫，城外商民受焚燒搶劫之慘，實(shí)不堪言。其中對(duì)安武軍影響最大的就是引起國(guó)內(nèi)聲討聲一片的“安慶蠶桑女校事件”。針對(duì)這一案件，學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜。1919年12月5日，《字林西報(bào)》報(bào)道安慶安武軍圍殲安徽蠶桑女校學(xué)生，此案經(jīng)過(guò)上海各報(bào)轉(zhuǎn)載，引起國(guó)人極大憤慨。12月7日，全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)召開(kāi)理事會(huì)，討論應(yīng)付此案的看法。與此同時(shí)，上海各報(bào)紛紛跟進(jìn)，對(duì)此事都是群情激奮。而安徽當(dāng)局包括安徽省各團(tuán)體對(duì)此卻保持緘默。《神州日?qǐng)?bào)》記者憤恨說(shuō)道：“此事發(fā)生以來(lái)，已將二月云云。嗚呼!吾不知晥省，除此輩禽獸以外，猶有人在否也？”在風(fēng)口浪尖上，首先回復(fù)各界的是安慶蠶桑女校的一則通電?！案鲌?bào)館各省團(tuán)體公鑒：連日?qǐng)?bào)載安武軍蹂躪女校事，實(shí)無(wú)影響。事關(guān)軍學(xué)名譽(yù)，謹(jǐn)先電曰，余續(xù)報(bào)。安慶女子蠶桑講習(xí)所寒。”①謠言。安慶蠶桑女校校長(zhǎng)的辟謠聲明并沒(méi)有止住大家的關(guān)心和對(duì)事件結(jié)果的追逐。從整個(gè)蠶桑女校事件來(lái)看，我們起碼可以看出以下幾點(diǎn)。首先，對(duì)軍閥政府的信任危機(jī)。社會(huì)輿論的指責(zé)從最初的為女校師生討個(gè)說(shuō)法演變?yōu)橐粓?chǎng)聲勢(shì)浩大的倒倪運(yùn)動(dòng)?！皳肀烧?、縱匪殃民”，“人神之所共憤，天地之所不容”，務(wù)懇“立將倪嗣沖撤任，依法懲辦以清亂源”。③郭從杰。其次，學(xué)生民主意識(shí)的不斷覺(jué)醒，學(xué)生團(tuán)體和學(xué)生組織趨于聯(lián)合與完善，并逐漸在歷史舞臺(tái)上發(fā)揮其獨(dú)特的作用?！暗溚睢薄暗溝妗钡瓤谔?hào)成為學(xué)界攻擊政界的口號(hào)。再次，安武軍蹂躪女校之事件成為對(duì)安武軍的歷史記憶。隨著安武軍一起離開(kāi)人們的視線(xiàn)。三研究問(wèn)題與反思從倪嗣沖督皖開(kāi)始，到袁世凱去世，直皖戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，辭職，病故?？梢哉f(shuō)，倪嗣沖是一個(gè)徹底的軍閥主義者。作為一個(gè)地方長(zhǎng)官，他與他同時(shí)代的人做的事情并沒(méi)有不同。1913年，進(jìn)駐安慶，主掌安徽，他做的第一件事便是整頓吏治。當(dāng)然，從內(nèi)務(wù)部的文件可以看出中央對(duì)地方知事任用的重視。說(shuō)白點(diǎn)，就是培植自己的勢(shì)力。因此，新官上任三把火，打著為國(guó)為民的旗號(hào)，其究竟有多少不為人知的背后故事，是不得而知。1916年8月13日，倪嗣沖電京辭職，保準(zhǔn)泗淮道尹黃家杰繼任省長(zhǎng)。1918年11月14日，黃家杰并未繼任，而是因病去世。12月27日，倪嗣沖電召馬聯(lián)甲回皖，并且報(bào)載，皖省長(zhǎng)一席，倪嗣沖已保薦淮泗道尹李維源、警務(wù)處長(zhǎng)劉道章等五人，請(qǐng)擇一繼任。而這五人，大多是倪嗣沖一手提攜的，其之心，可謂昭然?！拔┯蟹鼞┐罂偨y(tǒng)，總理，擇一識(shí)見(jiàn)通明，肯負(fù)責(zé)任者，任為晥省省長(zhǎng)，庶幾力挽頹風(fēng)，整飭吏治，俾實(shí)行軍民分治，樹(shù)各省之風(fēng)聲，嗣沖亦得一意治兵，藉輕擔(dān)負(fù)矣?！雹偃欢?，關(guān)于晥省省長(zhǎng)一事，并未如倪所愿。而是任命了呂調(diào)元為新任晥省省長(zhǎng)。1920年3月5日，病轉(zhuǎn)劇，保馬聯(lián)甲繼任。從倪嗣沖種種行為可以看出，他在為自己鋪路，這也是中國(guó)古往今來(lái)的慣例，畢竟，人走茶涼。倪嗣沖同時(shí)難免任人唯親和護(hù)短之嫌。1914年的倪毓芬部署楊武擾民案。而針對(duì)此案，倪稱(chēng)“查的該