政府扶貧資源首次向非政府組織開放-NGO與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目

政府扶貧資源首次向非政府組織開放NGO與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目

一概要2005年底，國務院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行和中國扶貧基金會共同啟動了政府與非政府組織（NGO）合作在江西省實施村級扶貧規(guī)劃項目。該項目是政府的扶貧資源首次向非政府組織開放，并嘗試首次在全國范圍內招標NGO來具體實施此項目中的試點項目。該項目的長遠目標：通過非政府組織參與在中國實施的更有效、更高效率和瞄準更精確的扶貧活動，減少農村貧困。該項目的具體目標：創(chuàng)建和示范可推廣的非政府組織參與政府資助的村級扶貧規(guī)劃的模式和機制，就非政府組織參與中國扶貧活動并發(fā)揮重要作用達成共識。1.項目實施時間項目的實施為期2年：具體從2005年4月至2007年10月實施，分兩個階段，第一階段是2005年4月～2006年8月，第二階段是2006年8月～2007年9月。2.項目實施地點項目的實施區(qū)域：江西省三個扶貧工作重點縣（樂安縣、興國縣、寧都縣）的18個試點村和4個對照村。在每個試點縣內選擇2個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)；在每個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)挑選重點村，即1個第一階段中的試點村，1個對照樣本村，2個在項目的第二階段作為試點村。3.試點項目內容項目內容主要包括以下四方面。背景情況分析、機制設計和編制框架——就非政府組織與政府合作從事扶貧活動的綜合框架，包括示范模式和機制和所需的制度和政策改革的具體建議，達成共識——由獨立咨詢專家完成這部分內容。非政府組織和政府合作的能力建設——一方面是由IDSS（亞行通過招標公開選擇確定的一家國際咨詢公司）負責為項目區(qū)的政府部門提供能力建設。此外，IDSS還將為中國扶貧基金會提供培訓，并與中國扶貧基金會共同設計針對非政府組織的能力建設框架。實施試點項目——在項目結束時，非政府組織參與扶貧活動的能力建設，在18個項目村使用證明可行的新機制，圓滿完成試點試驗活動——中國扶貧基金作為本技術援助項目試點部分的具體實施機構。中國扶貧基金會將負責組織開展公開競標活動，并在評選專家組（由中國扶貧基金會組織和領導）的支持和建議下，向江西省扶貧辦提供選擇NGO的具體建議名單，由江西省扶貧辦最終選擇一些非政府組織具體實施村級扶貧規(guī)劃試點項目。外部監(jiān)測和評價——由IDSS成立專門的監(jiān)測評價小組對試點項目進行獨立監(jiān)測和評價。4.項目資金試點項目資金主要包括兩個部分，一部分是由江西省扶貧辦提供的1300萬元人民幣的財政扶貧資金（每個試點村50萬元），作為實施村級扶貧規(guī)劃的項目資金；另一部分是由亞洲開發(fā)銀行為實施項目的非政府組織提供的經費（每個試點村5萬元）。經費由中國扶貧基金會進行管理和監(jiān)督，并承諾將試點項目資金全部通過透明的渠道撥付給選定的非政府組織。二試點項目內容中標的NGO與中國扶貧基金會簽署工作協(xié)議并接受能力建設培訓后就可以開始入村工作。NGO憑借其工作的草根性、靈活性，采用參與式工作方法很快能夠取得村民的信任，在當?shù)卣拿芮信浜舷逻M行村級規(guī)劃的制定和實施。具體開展的工作內容如下。1.入戶調查全面的入戶調查可以熟悉當?shù)氐娘L土人情，取得村民信任，廣泛動員村民參與項目中。這項工作往往需要持續(xù)數(shù)月。圖1全面入戶調查圖2全面入戶調查2.貧困識別貧困識別是參與式規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，通過它可以確保貧困戶能在隨后進行的項目規(guī)劃中發(fā)出自己的聲音，反映他們的需求，提高了扶貧工作的瞄準率。圖3貧困戶分類表圖4婦女進行背對背貧困戶打分及排序3.貧困原因分析會議貧困原因分析會議在村民的參與下進行，有助于NGO迅速找到問題的癥結，從而在規(guī)劃項目時對癥下藥。我們尤其關注婦女等弱勢群體的聲音。圖5貧困原因分析圖6傾聽弱勢群體的聲音4.召開村民代表大會村民規(guī)劃代表大會的特色在于，我們根據(jù)之前的貧困識別結果，保證了婦女和貧困戶在其中的比例。而且讓村民自己選項目，舉手表決，保證了村民的參與感，對后續(xù)項目的維護有積極作用。圖7讓村民自己選項目圖8公布會議結果5.項目公示公開透明是本次項目的基本要求，除了規(guī)劃階段，在項目執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)，重要信息都需要張榜公示。6.成立項目管理委員會并制定項目管理辦法在項目實施中，NGO還組織村民在許多試點村成立了項目管委會/理事會，確保貧困戶的比例。目的是讓村民自己參與項目的管理，在某種程度上，對村民也進行了培訓。圖9和項目管委會人員討論工作安排圖10對管委會人員進行財務培訓7.村民以實際行動參與項目村民投工投勞，參與自己選擇項目的實施。圖11村民投工投勞參與項目實施圖12村民投工投勞參與項目實施8.項目驗收在項目結束時，NGO還組織相關人員進行內部驗收。三項目產出單從項目本身的產出來看，村民的廣泛參與整個項目的選擇、實施甚至資金管理等，提高了扶貧資金的使用效率，調動了村民的積極性，培養(yǎng)了村民的責任感、擁有感和凝聚力。同時，通過項目的實施，還培育了當?shù)氐淖越M織。如第二批中標機構（寧都縣社區(qū)扶貧研究會）就是在第一批中標NGO的影響下，培育和建立起來的自組織。圖13項目前圖14項目后1.項目的政策影響作為整個項目重要組成部分的項目政策專家組，對整個項目就“關于非政府組織管理體制的政策建議”“關于非政府組織要通過能力建設和自律與他律建設提升公信度的政策建議”“關于公共財政向非政府組織開放的政策建議”“關于非政府組織與政府合作進行微觀管理機制的政策建議”“關于試點項目的局限性”等5個方面提出了政策建議，具體見政策專家組的《非政府組織與政府合作進行村級扶貧規(guī)劃試點項目政策建議報告》。2.項目的社會影響該項目自啟動以來，引起了社會各界及媒體的廣泛關注。中央電視臺以及《人民日報》《南方周末》《新京報》《洛杉磯時報》等30多家中外媒體相繼予以報道；路透社記者還專門到項目區(qū)了解項目的實施進展，并與村民親切交談；搜狐網嘉賓聊天室還邀請中國扶貧基金會副會長何道峰、中國人民大學農村與社會發(fā)展學院教授康曉光做客，為廣大網友解析中國NGO的成長之路。圖15路透社記者jason到樂安縣金竹鄉(xiāng)金竹村了解婦女參與項目的情況圖16多家媒體相繼報道圖17多家媒體相繼報道四試點項目實施特色特色一：全國招標試點項目實施由中國扶貧基金會采取全國招標的方式分階段進行。這是首次在國內采用NGO招標的形式進行競爭性NGO選擇，為NGO提供了公開公平公正的平臺。招標選用固定預算下的以質量為基礎的招標方法（FBS-QBS，即在費用預算固定的條件下，采取以質量為基礎的選擇方法）。也就是說，對于每個試點村來說，試點項目資金和工作經費總額是固定的。前后共招標兩次，具體承擔在各試點村實施村級扶貧規(guī)劃（見表1、表2）。表1第一次中標NGO名單序號機構名稱1國際小母牛項目組織2寧夏扶貧與環(huán)境改造中心3江西省山江湖可持續(xù)發(fā)展促進會4江西省青少年發(fā)展基金會5陜西婦女理論婚姻家庭研究會6中國國際民間組織促進會表1第一次中標NGO名單表2第二次中標NGO名單序號機構名稱1寧夏扶貧與環(huán)境改造中心2江西省山江湖可持續(xù)發(fā)展促進會3北京梁漱溟鄉(xiāng)村建設中心4昆明思得瑞自然資源可持續(xù)發(fā)展研究院5寧都縣社區(qū)扶貧研究會表2第二次中標NGO名單特色二：專業(yè)評審團為確保NGO招標工作的公開、公平、公正，中國扶貧基金會組織成立了一個16人的評審委員會，由中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院康曉光教授擔任主席，其余委員分別為主辦機構、國際組織、NGO、地方政府、專家學者和企業(yè)代表。同時，中國扶貧基金會和技術援助專家組還專門編制了《NGO招標指南》，以規(guī)范招標程序。評審分為兩個階段，第一階段是資格審查（由中國扶貧基金會完成），第二階段是標書質量評價（評審團現(xiàn)場審議評價）。特色三：首次簽署合作協(xié)議中國扶貧基金會與中標的所有NGO簽署了正式的合作協(xié)議，明確了雙方的合作期限及合作項目縣，以及合作的內容及雙方責任和義務，甚至明確了資金的撥付節(jié)點。同時，中國扶貧基金會也與江西省扶貧辦簽署合作協(xié)議，明確合作期限，以及項目資金的撥付節(jié)點和雙方的責任義務。特色四：多層次能力建設試點項目涉及的能力建設包括多層次多方面，而且形式多種多樣。中標NGO對村民的能力建設。各個NGO在項目的選擇、操作和過程的監(jiān)督等方面，都是通過入戶訪談了解農戶需求，召開村民大會，村民投票的形式進行的。這種參與式的形式廣泛充分地調動了村民的積極性。村民在項目的實施過程中都參與其中，投工投勞，并深刻感受到了項目給他們帶來的好處。NGO在項目村兩年的扎實的工作，對村民帶來的影響是無形的。中國扶貧基金會聯(lián)合IDSS專家、企業(yè)對NGO進行能力建設。中國扶貧基金會多次聯(lián)合IDSS專家，組織對中標NGO的能力建設，包括各種經驗交流、教授講授、實地走訪教學、出國考察等形式。通過2年來不間斷的交流溝通，提高了基層NGO項目實施的整體管理能力。員工在這個過程中，熟練掌握了參與式的工作方法，個人在溝通能力、時間管理能力也有了大幅提升。能力建設專家組還針對參與項目的非政府組織提供了能力建設活動，開發(fā)完成了一套《非政府組織能力建設指南和參考資料》。在項目實施過程中，中國扶貧基金會還迎來了與企業(yè)的合作——新加坡金鷹國際集團，該企業(yè)專門拿出63萬元用于對江西分會的籌建和中標NGO進行能力建設的相應培訓。其間，還專門到他們的項目區(qū)進行參觀交流，看當?shù)豊GO如何參與政府的公共事務。中國扶貧基金會聯(lián)合IDSS專家對政府官員進行能力建設。中國扶貧基金會多次聯(lián)合IDSS專家對鄉(xiāng)村級干部、縣市級干部甚至省級干部進行授課培訓，講授參與式扶貧的基本方法，也組織干部到已成功的試點村進行現(xiàn)場走訪交流，開闊了鄉(xiāng)村級干部的視野。有的鄉(xiāng)村級干部還第一次乘坐了飛機，這是他們從來不敢想象的。對于省級干部，我們還組織了出國考察，拓寬他們的視野，同時也讓其了解國外政府機構如何與NGO進行合作，都提供哪些方面的支持和服務。能力建設專家組針對當?shù)卣賳T就如何與非政府組織合作開發(fā)完成了一套《政府官員能力建設指南和參考資料》。附件：項目大事記☆2005年2月，國務院扶貧辦、財政部和亞洲開發(fā)銀行共同簽署了《非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點的技術援助項目備忘錄》?！?005年4月，亞行總部正式批準了該項目的實施文件，標志著該項目正式進入項目執(zhí)行期?！?005年7月11～18日，國務院扶貧辦、亞行、江西省扶貧辦、中國扶貧基金會和專家組等各方代表在江西召開項目研討會，就項目的整體實施框架和一些關鍵性的問題達成共識。☆2005年7月19～23日，專家組對江西省樂安、寧都和興國三個項目縣進行實地考察和快速評估?！?005年8月26日，專家組完成實地快速評估報告和詳細的項目技術報告?！?005年9月，確定中標的國際咨詢公司——IDSS。☆2005年9月14～30日，IDSS項目監(jiān)測評估專家赴項目區(qū)調研?！?005年10月，IDSS項目監(jiān)測評估專家確定監(jiān)測評估框架和指標?！?005年11月，完成《NGO招標指南》《項目實施手冊》《項目財務管理辦法》的撰寫。☆2005年12月19日，在人民大會堂舉行該項目啟動儀式暨NGO招標說明會?！?006年1月19日17時整，停止接受投標文件。☆2006年1月，中國扶貧基金會與江西省扶貧辦簽署了項目執(zhí)行協(xié)議?！?006年2月17日在中國扶貧基金會四層會議室召開評標小組會議。☆2006年2月21日，在中國扶貧基金會召開第一批招標結果新聞發(fā)布會，對外公布了中標的6家NGO名單?！?006年2月22日，中國扶貧基金會以書面形式通知各投標機構招標結果，并與中標機構簽署合作協(xié)議。☆2006年3月18日，中國扶貧基金會召集6家中標的NGO在北京召開項目實施工作會議，參加會議的人員有6家NGO的到江西省試點縣工作的項目實施工作人員和會計，以及項目專家組的專家。☆2006年3月31日，新加坡金鷹國際集團與我會簽署合作協(xié)議，捐贈65.8萬元（分兩年）支持中國扶貧基金會江西辦公室的籌建和招標NGO的能力建設，充分彰顯了企業(yè)的社會責任。☆2006年4月8～14日，IDSS項目專家組對實施試點項目的6家NGO在南昌進行了培訓，還舉辦了兩次對政府官員的培訓（縣鄉(xiāng)級和村級），而且各NGO代表與自己選擇的試點項目縣、村政府官員和村民代表會面。☆2006年4月14日，亞洲開發(fā)銀行副行長勞倫斯·格林伍德到達南昌，江西省常務副省長吳新雄進行接見，了解該項目的進展實施情況，并探討了該項目中的相關問題。☆2006年4月15日，亞洲開發(fā)銀行副行長勞倫斯·格林伍德、亞行東中亞局局長羅薩提、亞行駐中國代表處首席代表澀市徹、亞行駐中國代表處社會經濟學家宋思年及亞行駐中國代表處外聯(lián)助理陶育榮與國務院扶貧辦、江西省扶貧辦等相關單位進行了會談?！?006年4月15日，亞洲開發(fā)銀行副行長勞倫斯·格林伍德、亞行東中亞局局長羅薩提、亞行駐中國代表處首席代表澀市徹、亞行駐中國代表處社會經濟學家宋思年及亞行駐中國代表處外聯(lián)助理陶育榮與6個試點項目村的村民代表和6個NGO代表進行座談，了解項目的實施情況?！?006年4月16日，亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處首席代表澀市徹、亞行駐中國代表處社會經濟學家宋思年及亞行駐中國代表處外聯(lián)助理陶育榮在國務院扶貧辦國際合作與社會扶貧司司長吳忠、江西省扶貧辦主任張志豪的陪同下赴寧都縣黃石鎮(zhèn)沙子嶺村考察。☆2006年6月31日，第一批中標的NGO完成村級規(guī)劃書的制定，并全部提交給中國扶貧基金會?！?006年7月10～12日，中國扶貧基金會召集非政府組織和政府合作實施村級扶貧規(guī)劃項目第一批中標的6家NGO在北京召開經驗交流會?！?006年10月25～27日，中國扶貧基金會在江西組織第一批NGO進行村級扶貧規(guī)劃實