行政訴訟案件撤訴申請(qǐng)審查制度研究論文

1、行政訴訟案件撤訴申請(qǐng)審查制度研究論文【摘要】：對(duì)行政訴訟撤訴申請(qǐng)予以司法審查是達(dá)致行政訴訟宗旨、塑造行政審判權(quán)威、保障訴訟程序公開公平、力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求；一元化僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，不具有司法實(shí)務(wù)可操作性，虛置了撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，代之以多元化靈活的審查規(guī)則是必要的；多元撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之建構(gòu)應(yīng)考量諸種因素，對(duì)實(shí)務(wù)中存在的種種申請(qǐng)撤訴情形認(rèn)真分析、歸納總結(jié)，予以妥當(dāng)設(shè)計(jì)。 【關(guān)鍵詞】：行政訴訟撤訴審查規(guī)則多元 行政訴訟申請(qǐng)撤訴審查規(guī)則設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、實(shí)用是行政訴訟撤訴制度完善與否的根本標(biāo)志。同時(shí)，撤訴審查規(guī)則牽涉行政審判權(quán)、相對(duì)人訴權(quán)、行政權(quán)力三者間的相互關(guān)系，關(guān)乎公、私權(quán)益的平衡

2、協(xié)調(diào)?？梢院敛贿^分地說，撤訴審查規(guī)則既是行政法學(xué)理論界必須認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)重大課題，又是行政審判實(shí)務(wù)不得不經(jīng)常面臨的十分具體的操作性難題，確有深入研討之價(jià)值。 一、行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之正當(dāng)性 行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之法條依據(jù)是現(xiàn)行行政訴訟法第51條和2008年最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定（下稱若干規(guī)定）第2條。 分析我國(guó)的行政撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，其鮮明特色有二：其一，行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則是一元化的。表現(xiàn)為無論何種情形下的撤訴申請(qǐng)必須經(jīng)過人民法院的司法審查，由人民法院裁定是否準(zhǔn)予，絕無任何例外；其二，行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則是僵硬的。表現(xiàn)為種種情形下的撤訴申請(qǐng)必須歷經(jīng)人民法

3、院形式性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，絕不允許法院有任何靈活的操作空間。該一元化僵硬的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則既導(dǎo)致了實(shí)踐困境，又引發(fā)了學(xué)界爭(zhēng)論： 一元化、僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則缺失必要的靈活性、可操作性，直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐的困窘：盡管行政訴訟法和若干規(guī)定明文規(guī)定，對(duì)行政撤訴申請(qǐng)，法院應(yīng)予以形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，進(jìn)而以裁定之法律文書形式作出是否準(zhǔn)允，但司法實(shí)踐中，法院對(duì)所有的撤訴申請(qǐng)一律放行，大開綠燈，行政審判實(shí)務(wù)中毫無一例不準(zhǔn)許撤訴申請(qǐng)裁定作出，撤訴審查規(guī)則在行政審判現(xiàn)實(shí)上處于被虛置的尷尬境地。造成此困窘的原因是多方面的，其間有行政審判權(quán)與行政權(quán)憲政設(shè)置方面的原因，

4、也有行政審判人員職業(yè)素養(yǎng)和道德方面的原因。在行政審判權(quán)與行政權(quán)力二者的關(guān)系上，行政審判權(quán)天生幼弱，如今仍尚未成年，面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力，行政審判權(quán)往往唯唯諾諾，盡量避讓，不敢碰硬，有了相對(duì)人的申請(qǐng)撤訴，正好借機(jī)下臺(tái)，全身而退，何樂而不為。這兩個(gè)方面問題的解決，一方面需要憲政上權(quán)力格局的重新調(diào)整，需要強(qiáng)化行政審判權(quán)，塑造行政審判權(quán)的權(quán)威；另一方面需要提升行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，需要行政審判法官的專業(yè)化和精英化。無疑這兩者均非一時(shí)半會(huì)可以成就的，它是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的艱巨系統(tǒng)工程。除上述原因外，筆者認(rèn)為行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則自身設(shè)計(jì)的刻板僵硬，也是被司法實(shí)務(wù)虛置的重要因由，該問題早已

5、引起學(xué)界的重視，爭(zhēng)鳴一直不斷，主要爭(zhēng)論體現(xiàn)在兩大方面： 其一，要不要司法審查。國(guó)內(nèi)大多數(shù)行政訴訟法學(xué)者，鑒于行政案件的公益性，在行政訴訟中職權(quán)主義和職權(quán)探知主義占支配地位，和當(dāng)事人處分主義支配的民事訴訟具有不同的特殊性質(zhì)，所以主張對(duì)行政撤訴申請(qǐng)應(yīng)該予以司法審查。1也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，按照訴訟構(gòu)造原理，法院應(yīng)當(dāng)是中立的、被動(dòng)的裁判者，法官不應(yīng)主動(dòng)追訴，根據(jù)行政訴訟法律的規(guī)定，在法院裁定不允許撤訴的情形下，法院不但成了裁判者，還擔(dān)當(dāng)了追訴者的角色，即一旦上了法庭，不管你愿不愿意，只要行政行為違法，就要繼續(xù)審下去。這種制度體現(xiàn)了濃厚的職權(quán)主義色彩，但在現(xiàn)實(shí)中是失效的，司法實(shí)踐從來沒出現(xiàn)過不準(zhǔn)撤訴的情況

6、，所以主張行政撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則完全沒有必要，理應(yīng)廢除。2 其二，如何進(jìn)行司法審查。贊同對(duì)行政撤訴申請(qǐng)予以司法審查的學(xué)者，在對(duì)如何進(jìn)行撤訴審查問題上沒能達(dá)成共識(shí)。多數(shù)學(xué)者基于法規(guī)出發(fā)，認(rèn)為對(duì)行政撤訴的申請(qǐng)應(yīng)進(jìn)行全面的司法審查，既要從形式方面進(jìn)行審查，同時(shí)也還必須從實(shí)質(zhì)角度予以司法審查，包括審查原告申請(qǐng)撤訴是否自愿，被訴行政行為或變更后的行政行為是否合法，撤訴是否會(huì)給國(guó)家、集體、社會(huì)公共利益及他人合法權(quán)益帶來?yè)p害等實(shí)質(zhì)性問題。也有學(xué)者認(rèn)為，人民法院對(duì)撤訴申請(qǐng)，只需進(jìn)行形式性的司法審查，包括申請(qǐng)撤訴的主體是否適格、申請(qǐng)的時(shí)間是否合法、是否采用書面申請(qǐng)的形式等方面。3 筆者認(rèn)為，必須把當(dāng)事人的撤訴申請(qǐng)

7、納入司法審查的范圍，這是個(gè)原則問題，絕不可放棄和動(dòng)搖。行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則具有充足的正當(dāng)性： (1)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是達(dá)致行政訴訟宗旨的必然要求。行政訴訟法的立法宗旨表現(xiàn)為互相關(guān)聯(lián)的三個(gè)方面：保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。其中，除“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”外，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法宗旨是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，要實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督，并通過行政訴訟程序糾正違法的行政行為。而要達(dá)致監(jiān)

8、督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，也必須通過保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益之手段來實(shí)現(xiàn)。在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益這兩項(xiàng)宗旨的比較上，筆者認(rèn)為是互為手段與目的的關(guān)系，不可輕言孰輕孰重，不論是哪一宗旨的實(shí)現(xiàn)，均離不開對(duì)行政行為的合法性審查，對(duì)行政行為的合法性司法審查無疑是監(jiān)督與保護(hù)宗旨達(dá)致的惟一路徑。因此，行政訴訟法確立了對(duì)行政行為合法性審查之基本原則。人民法院作為依法行使審判權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，其權(quán)力運(yùn)作模式具有消極、被動(dòng)的特點(diǎn)。不告不理是司法權(quán)運(yùn)作的普遍原則。在行政訴訟活動(dòng)中，這一原則表現(xiàn)為行政行為所侵害的相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益是否能得到司法救濟(jì)，首先取決于該行政行

9、為的相對(duì)人或利害關(guān)系人是否主動(dòng)行使起訴這一程序性權(quán)利，如果無人向人民法院起訴，即使人民法院發(fā)現(xiàn)了或了解到行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，侵犯了公民、法人或和其他組織的合法權(quán)益，也不得主動(dòng)啟動(dòng)行政訴訟程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查。行政訴訟程序是否啟動(dòng)，完全決定于與行政機(jī)關(guān)行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織的自由意志，人民法院無權(quán)干預(yù)。但是，行政訴訟程序一旦因起訴而啟動(dòng)，法院就獲得了對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)權(quán)，同時(shí)也擁有了對(duì)行政行為的監(jiān)督權(quán)，若對(duì)當(dāng)事人的撤訴申請(qǐng)不作司法審查，完全取決于當(dāng)事人的自由意志，法院就無從對(duì)行政行為施以監(jiān)督，行政訴訟法所確定的對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督宗旨就無法達(dá)致，也就

10、無法維護(hù)公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。 (2)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是塑造行政審判權(quán)威的必然要求。司法具有足夠的權(quán)威性，是訴訟作為糾紛解決方式存在的根基。依法治國(guó)方略的確立與踐行，審判體制的改革及深入，使得法院權(quán)威得到了大幅提高。但是訴訟尤其是行政訴訟中，司法的權(quán)威仍不足。行政訴訟法首次將公民與政府放在了平等的位置，其對(duì)中國(guó)公民人權(quán)的保障以及對(duì)政府的監(jiān)督和促進(jìn)作用，無論如何強(qiáng)調(diào)也不過分。 行政審判體制的建立，開啟了中國(guó)的歷史，是中國(guó)行憲史上一個(gè)重要的里程碑。4但是，隨著法治國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)，公民法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政審判的實(shí)踐也不斷走向深入，行政審判涉及的領(lǐng)域越來越廣，現(xiàn)行行政審判體制引發(fā)的問題

11、也越來越多，難度越來越大。現(xiàn)行行政審判體制已經(jīng)成為制約行政訴訟制度發(fā)展的重要因素。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行行政審判體制面臨的是全面性危機(jī)，存在問題的突出表現(xiàn)之一是：法院在行政審判中的權(quán)威性嚴(yán)重缺乏。5法院在行政審判活動(dòng)中權(quán)威的確立，是一個(gè)宏觀而艱巨的系統(tǒng)工程，需從多方面著手，但對(duì)既有的行政審判權(quán)予以強(qiáng)化，或通過重新構(gòu)建以增加權(quán)力運(yùn)行的可操作性，是塑造行政審判權(quán)權(quán)威的方面之一。筆者認(rèn)為，通過對(duì)人民法院撤訴申請(qǐng)的司法審查權(quán)予以精細(xì)化設(shè)計(jì)，增強(qiáng)其可操作性，是可以求得該權(quán)力新生的。相反，若果當(dāng)事人一旦申請(qǐng)撤訴，訴訟程序必須終止，無論人民法院此前進(jìn)行了多么充分的準(zhǔn)備工作，投入了多少時(shí)間、人力、物力等司法資源

12、均須化為烏有，法院的行政審判權(quán)完全取決于當(dāng)事人的訴權(quán)，行政審判權(quán)顯然是無威可言的，相反，有受當(dāng)事人訴權(quán)牽制、戲弄之嫌。 (3)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是保障訴訟程序公開、公平的必然要求。原告的撤訴行為除影響到法院的行政審判權(quán)外，還影響到被告的訴權(quán)，它絕不是原告一方的無法律后果行為。其實(shí)，在行政訴訟法律關(guān)系中，原告、被告都是行政訴訟的主體，都享有訴權(quán)。處于與原告對(duì)抗?fàn)顟B(tài)的被告，最直接的實(shí)際需要是在訴訟過程中，能動(dòng)地、積極地反映和證明其行政行為的合法性，從而獲得利己的判決。如果撤訴只取決于原告，實(shí)際上就造成了原告、被告之間的訴訟權(quán)利失衡，使被告的訴權(quán)部分地依附于原告的訴權(quán)，被告追求勝訴的權(quán)利就成了一種不

13、確定的權(quán)利，而被告積極獲得利己判決的努力也隨時(shí)可能因原告的撤訴化為泡影。另外，原、被告平等的訴訟地位要求他們有平等的、對(duì)應(yīng)的訴訟權(quán)利，對(duì)應(yīng)于原告的撤訴權(quán)，被告也應(yīng)該享有一種對(duì)抗撤訴的權(quán)利。總之，針對(duì)原告的撤訴權(quán)，被告也有權(quán)與之爭(zhēng)執(zhí)，有爭(zhēng)執(zhí)當(dāng)然需要中立的法院主體施以決斷，通過法院的司法審查，一者保障了爭(zhēng)執(zhí)的公開處理，再者也踐行了原、被告訴權(quán)平等對(duì)應(yīng)之基本訴訟原則。 (4)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求。行政案件的撤訴分為正常撤訴和非正常撤訴兩種。正常的撤訴是指真正基于原告的自愿并且符合法律規(guī)定的撤訴。正常的撤訴有利于降低訴訟損耗、節(jié)約司法資源、減少當(dāng)事人的訴累，它是一種為法律所

14、認(rèn)可和支持的適法行為。學(xué)者們認(rèn)為非正常撤訴是指“在行政訴訟中，原告在自己的合法權(quán)益未能充分得到保護(hù)的情況下，因受外界的影響或不當(dāng)干預(yù)，被迫放棄自己的訴訟權(quán)利而撤回起訴。”6筆者認(rèn)為，除此之外，非正常撤訴還包括極個(gè)別相對(duì)人出自不良目的動(dòng)機(jī)，有意利用法律賦予的起訴權(quán)，挑戰(zhàn)行政權(quán)力的權(quán)威，故意妨害行政管理的正常秩序，然后侍時(shí)機(jī)成熟而撤訴退卻的情況。對(duì)諸種非正常撤訴，若果人民法院無權(quán)進(jìn)行司法審查，那么，就使違反法律、法規(guī)的違法行為，受不到應(yīng)得的處罰，錯(cuò)誤的行政行為得不到糾正，恣意的訴權(quán)濫用行為無法警戒、制止。 二、確立多元化的靈活的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之必要性 一元化僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則存有弊端

15、，應(yīng)采多元化靈活的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則。 (1)法律規(guī)則原則性與靈活性的要求。法律規(guī)則的一元化、剛性設(shè)計(jì)，具有確定性、可預(yù)測(cè)性之優(yōu)點(diǎn)，但也有著嚴(yán)重致命的缺陷，其形式的機(jī)械、呆板、缺乏彈性，使法官難以根據(jù)具體情況作出適當(dāng)調(diào)整，因此難以保證對(duì)具體問題的公正處理?！八袊?guó)家的法律制度存在并將永遠(yuǎn)存在兩種司法要求間的矛盾：法律一方面必須具有確定性和可預(yù)見性，另一方面又必須具有靈活性，能夠根據(jù)情況適當(dāng)調(diào)整?！?行政訴訟撤訴審查法律規(guī)則也同樣受此種矛盾困擾，并努力在這兩個(gè)相互沖突卻又必須追求的目標(biāo)之間尋求平衡點(diǎn)，即是說，行政訴訟撤訴審查規(guī)則必須具有原則性，同時(shí)也還須擁有一定程度的靈活性，不可齊整劃一、

16、簡(jiǎn)單處理，而需要根據(jù)行政訴訟實(shí)踐中可能產(chǎn)生的種種撤訴申請(qǐng)情況，在堅(jiān)持必須予以司法審查原則的基礎(chǔ)上，具體設(shè)計(jì)多元的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，才可滿足不同情形下撤訴申請(qǐng)審查的訴求，使撤訴審查規(guī)則在司法實(shí)踐中得以適用，獲得生機(jī)。 (2)法官自由裁量權(quán)賦予與制約的要求。多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則，一方面有利于發(fā)揮法官認(rèn)定事實(shí)的主觀能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)司法對(duì)社會(huì)正義的追求（因?yàn)槎嘣瘜彶橐?guī)則確定的因素中有法官自由裁量的成分，比如行政糾紛案件證明的難易程度、司法審查的可接近性等）；另一方面也限定了法官的武斷專橫（因?yàn)槎嘣瘜彶橐?guī)則確定的因素中有一些法官必須考量的因素，比如司法資源的消耗、行政行為公定力等）。多元行政訴訟撤

17、訴審查規(guī)則中，有必須準(zhǔn)允撤訴申請(qǐng)和必須駁回撤訴申請(qǐng)法定情形的規(guī)定，對(duì)此兩類情形，法官不得籍自由裁量權(quán)任意處分，起到了對(duì)法官自由裁量權(quán)制約的功效；同時(shí)，多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則中，也存有法官基于種種考量因素，綜合權(quán)衡后再作出準(zhǔn)允裁定的情形，此情景下，法官的自由裁量權(quán)有了用武之地。法治發(fā)達(dá)國(guó)家的司法實(shí)踐表明，賦予法官對(duì)涉訴事項(xiàng)處理的自由裁量權(quán)，同時(shí)又施以適度的制約，是實(shí)現(xiàn)訴訟實(shí)體公正和程序公正完美結(jié)合的途徑，8多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則恰恰較好地實(shí)現(xiàn)了自由裁量權(quán)賦予與制約的辯證統(tǒng)一。 (3）不同法益協(xié)調(diào)與平衡的要求。任何法律的制定和實(shí)施過程都是一個(gè)各種法益發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)和最大化實(shí)現(xiàn)的過程，資源的有限性決

18、定了各種法益沖突的客觀實(shí)在性，法益的多元化決定了爭(zhēng)議解決方案的可選擇性和合意性，法益的發(fā)現(xiàn)、衡量、協(xié)調(diào)和最大化因此成為現(xiàn)代法律的一個(gè)基本原則。訴訟中的最大法益沖突是公正和效益的沖突。公正是人類社會(huì)所追求的首要價(jià)值目標(biāo)，是訴訟活動(dòng)的靈魂。效益價(jià)值是隨著西方經(jīng)濟(jì)性分析法學(xué)的興起而逐漸受到人們的重視，并成為人們?cè)谠O(shè)計(jì)法律制度時(shí)必須考慮的標(biāo)準(zhǔn)之一。實(shí)際上，司法審查規(guī)則的要求高低體現(xiàn)和反映了兩大價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。審查規(guī)則的要求高，其結(jié)果更接近了公正，但訴訟主體因此投入的成本就會(huì)相應(yīng)較高，離效益的價(jià)值目標(biāo)就會(huì)遠(yuǎn)些。相反，審查規(guī)則要求低，就會(huì)出現(xiàn)相反情況。其最佳結(jié)合點(diǎn)應(yīng)視案件進(jìn)展的程度、證明的難度，設(shè)計(jì)多

19、元審查規(guī)則體系，在公正和效益之間求得平衡，實(shí)現(xiàn)公正和效益的最大化。 (4）審查規(guī)則可操作性的要求。審查規(guī)則應(yīng)當(dāng)是一種明確、具體的可操作性法律標(biāo)準(zhǔn)，訴訟中確立審查規(guī)則的目的就是為事實(shí)裁判者進(jìn)行相應(yīng)的裁判行為提供基準(zhǔn)和參考，因此將審查規(guī)則理解為一種應(yīng)然模式或理想狀態(tài)是不符合訴訟實(shí)踐需要的。9況且，相對(duì)人的撤訴申請(qǐng)堵塞了通過糾紛雙方的對(duì)抗、爭(zhēng)辯來查明案件事實(shí)真相之渠道。多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，使法官明確了哪些情形下的撤訴申請(qǐng)必須準(zhǔn)允，哪些情形下的撤訴申請(qǐng)必須駁回，對(duì)除此兩類之外的撤訴申請(qǐng)，在施以司法審查時(shí)需要考量哪些因素，不同考量因素所涉及的法益為何，應(yīng)該怎樣平衡取舍。因此，相較于一元僵硬的撤

20、訴申請(qǐng)審查規(guī)則，多元審查規(guī)則更具有可操作性，更合乎法律規(guī)則本質(zhì)屬性之要求。 三、多元化靈活的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則建構(gòu)之初步設(shè)想 多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，意指，首先通過法律明文例舉的方式，規(guī)定一些絕對(duì)準(zhǔn)允和絕對(duì)駁回撤訴申請(qǐng)的法定情形，然后由法院對(duì)撤訴申請(qǐng)?jiān)龠M(jìn)行司法審查，面對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，法院在予以司法審查時(shí)需采取多種審查規(guī)則，對(duì)某些種類的撤訴申請(qǐng)僅需從程序的角度進(jìn)行審查，對(duì)有的撤訴申請(qǐng)必須從程序和實(shí)體兩方面予以全面的實(shí)質(zhì)性審查，在全面的實(shí)質(zhì)性審查規(guī)則的范疇內(nèi)，再精確設(shè)計(jì)審查規(guī)則，有時(shí)僅對(duì)原告的撤訴行為施以全面的、實(shí)質(zhì)性審查，有時(shí)僅需對(duì)被告的行政行為施以全面的實(shí)質(zhì)性審查，有時(shí)又須既審查

21、原告的撤訴申請(qǐng)行為，也審查被告行政行為的合法性。 通過筆者對(duì)多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則的描述，可以想像該多元規(guī)則的具體建構(gòu)，遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單的事情。它需要立法部門首先對(duì)實(shí)務(wù)中存在的種種申請(qǐng)撤訴情形認(rèn)真分析、歸納總結(jié)，然后對(duì)行政訴訟中所涉及的公共利益、國(guó)家利益、私人利益進(jìn)行輕重權(quán)衡，最后才予以妥當(dāng)設(shè)計(jì)。該龐大、復(fù)雜的工程絕不是憑借一篇論文所能成就的，也絕非筆者的力量所能及，在此，筆者僅談?wù)勛约簩?duì)多元行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則建構(gòu)的初步設(shè)想，不妥之處，敬請(qǐng)指正。在設(shè)計(jì)撤訴審查規(guī)則體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列因素綜合考量，予以權(quán)衡，進(jìn)而作出準(zhǔn)予還是駁回行政訴訟撤訴申請(qǐng)的裁定： (1)行政訴訟的階段。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟

22、法律并未考量不同訴訟階段對(duì)訴訟效益與公正價(jià)值的影響。筆者認(rèn)為此種規(guī)定不可取。實(shí)際上，訴訟階段不同，意味著投入訴訟成本的差異，也反映了距離糾紛公正解決的遠(yuǎn)近有別，一般而言，訴訟階段愈靠后，為訴訟投入的成本，包括法院投入的司法資源、被告為應(yīng)訴投入的成本、原告為起訴投入的成本消耗愈多，也表示距離糾紛的公正解決愈近。無疑，訴訟展開的階段是準(zhǔn)允撤訴與否需考量的因素之一。在被告實(shí)質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實(shí)根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）之前，若原告申請(qǐng)撤訴，以準(zhǔn)允為一般原則；在被告實(shí)質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實(shí)根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）后，至法庭辯論終結(jié)前，若原告申請(qǐng)撤訴，可準(zhǔn)許也可駁回撤訴申

23、請(qǐng)；法庭辯論終結(jié)，合議庭開始評(píng)議后，以駁回撤訴申請(qǐng)為一般原則。 (2）當(dāng)事人的主觀意愿。撤訴申請(qǐng)是原告處分訴權(quán)的行為，當(dāng)然需要原告完全自愿，不得因受脅迫、威逼或利誘而申請(qǐng)撤訴，同時(shí)，正如上文所論，原告的撤訴權(quán)將對(duì)被告產(chǎn)生一定的法律后果，所以，在此問題上不可不考量被告的態(tài)度（當(dāng)然若法院尚未送達(dá)應(yīng)訴通知書，原告的起訴與撤訴行為均對(duì)被告無任何影響，此種情況下，無需征求被告的意見），法院在向原告告知撤訴對(duì)其訴權(quán)影響的利害關(guān)系后，若果原告仍申請(qǐng)撤訴，被告也無任何異議，以準(zhǔn)允為一般原則；若原告申請(qǐng)撤訴，被告拒不同意的，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以駁回撤訴申請(qǐng)。 (3）行政行為違法的明顯程度。行政行為

24、違法有嚴(yán)重違法、一般違法與輕微違法之程度的不同，有的行政行為緣于嚴(yán)重違法，評(píng)判起來相對(duì)較易，法官依據(jù)書面材料，乃至僅憑原告起訴時(shí)提交的起訴狀和一些基本的證據(jù)資料，倚仗行政審判職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，就足以斷定該行政行為是違法的或違法的概率極大，那么，對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)以駁回為一般原則；相反行政行為違法與否并不明顯，行政糾紛案情比較復(fù)雜，牽涉到的事實(shí)問題專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，此時(shí)，對(duì)原告自愿申請(qǐng)撤訴的，以準(zhǔn)允為一般原則；對(duì)介于這兩種情形之間的行政撤訴申請(qǐng)，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以準(zhǔn)允撤訴申請(qǐng)。 (4）行政糾紛的性質(zhì)。行政糾紛因行政權(quán)力的行使或不行使而引致，行政行為的多樣性決定了行政糾紛具有不同的性質(zhì)，有的行政糾紛是基于高權(quán)行政行為引發(fā)的，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可；有的行政糾紛是由平權(quán)性、服務(wù)性行政行為引發(fā)的，如行政合同、行政救濟(jì)、行政指導(dǎo)。高權(quán)行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響相對(duì)較大，同時(shí)還關(guān)涉國(guó)家利益，因此原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院應(yīng)該以實(shí)體性審查為原則，不僅需審查原告的撤訴行為，還要審查被告行政行為的合法性。平權(quán)性、服務(wù)性行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害相對(duì)較輕，理論上講，有的服務(wù)性行政行為（如行政指導(dǎo)）還談不上對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益有何不利影響，因此，法院審查撤訴申請(qǐng)時(shí)，以