農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析(上)

文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析(上)學(xué)習(xí)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》后的思考陳小君中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授關(guān)鍵詞:物權(quán)法/農(nóng)村土地所有權(quán)/農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)/宅基地使用權(quán)/農(nóng)村土地征收內(nèi)容提要:黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題作了重點(diǎn)論述。結(jié)合其重要論斷和民法理論可以發(fā)現(xiàn),《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定并不完善:農(nóng)村土地所有權(quán)主體依然虛位,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性仍未得到貫徹落實(shí),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)所受的不合理限制明顯存在,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限與農(nóng)村土地調(diào)整方面的規(guī)定存有混亂及誤解政策之處,關(guān)于宅基地使用權(quán)取得制度的法條之間存在沖突、宅基地使用權(quán)可否抵押尚存爭(zhēng)議,該法對(duì)公法規(guī)定及政策指令參引過(guò)多,農(nóng)村土地征收中的公共利益亦無(wú)從把握、補(bǔ)償方式尚不足擔(dān)當(dāng)救濟(jì)之功。這些都應(yīng)在未來(lái)的立法或法律修改中加以解決?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)歷盡波折、幾經(jīng)浮沉,在千呼萬(wàn)喚中,終于撥云見(jiàn)日。作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法,《物權(quán)法》無(wú)疑承載了世人太多的期冀,其通過(guò)當(dāng)屬眾望所歸。而2007年10月召開(kāi)的黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)既是對(duì)改革開(kāi)放30年來(lái)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民(以下簡(jiǎn)稱“三農(nóng)”)問(wèn)題解決進(jìn)展總的回顧與總結(jié),更是在新的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)下對(duì)當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)行動(dòng)目標(biāo)的展望,是我們行動(dòng)的綱領(lǐng)。這將促使我們重新審視《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)地)制度的相關(guān)規(guī)定,以期推動(dòng)社會(huì)實(shí)踐之發(fā)展。一、農(nóng)地所有權(quán)主體問(wèn)題《決定》充分肯定了農(nóng)民在改革開(kāi)放進(jìn)程中的重大作用和首創(chuàng)精神,并在農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)改革中就農(nóng)民及相關(guān)主體如何發(fā)揮作用作了明確論述。從法律主要是私法的角度看,這涉及私權(quán)主體的構(gòu)建等基本問(wèn)題;而在農(nóng)地法律制度中,則表現(xiàn)為農(nóng)地所有權(quán)主體問(wèn)題。遺憾的是,《物權(quán)法》在農(nóng)地所有權(quán)主體制度方面墨守成規(guī),并未取得必要的進(jìn)步。就農(nóng)地權(quán)利的基本內(nèi)容———農(nóng)地權(quán)利類型———而言,《物權(quán)法》承襲了我國(guó)國(guó)情下土地制度的特色,明確體現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元區(qū)分。對(duì)于農(nóng)地所有權(quán),《物權(quán)法》第60條未敢突破現(xiàn)有法律規(guī)定,忠實(shí)延承了“三級(jí)所有”的規(guī)范模式,將各級(jí)“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)地所有權(quán)主體,而由相應(yīng)的“集體經(jīng)濟(jì)組織”代為行使所有權(quán)。在實(shí)踐中,一般是由“村集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民委農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是家庭承包責(zé)任制的法律基礎(chǔ),而“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”被作為首要目標(biāo)寫(xiě)入《決定》。換言之,如何賦予農(nóng)民完整、有效的權(quán)利,并長(zhǎng)期提供切實(shí)可行的法律保障是我們今后的首要任務(wù)。在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、調(diào)整以及救濟(jì)過(guò)程中都存在諸多問(wèn)題,有必要根據(jù)《決定》的目標(biāo)和要求,結(jié)合物權(quán)法學(xué)的基本原理對(duì)《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定逐一評(píng)析。(一)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立中的問(wèn)題這主要表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系的處理問(wèn)題?！段餀?quán)法》第127條的規(guī)定表達(dá)了這樣一個(gè)程序:(1)簽訂合同;(2)設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(3)取得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證;(4)登記農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從上述步驟來(lái)看,簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同為設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)法定條件。其實(shí),《物權(quán)法》第127條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是民法學(xué)中的權(quán)利“繼受取得”,意在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是原始創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利,而是存在于他人所有權(quán)———農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)———之上、由他人讓渡的一種他物權(quán)。也就是說(shuō),農(nóng)民取得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需通過(guò)法律行為予以實(shí)現(xiàn),故其設(shè)立還須通過(guò)承包方與發(fā)包方訂立承包經(jīng)營(yíng)合同。而且,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意義在于其性質(zhì)與效力的法律強(qiáng)制,是一種抽象的價(jià)值宣示,而其設(shè)定的債權(quán)方式之意義則在于明確具體的權(quán)利內(nèi)容,如具體期限、農(nóng)地的面積、四周邊界等。至此,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系方豁然開(kāi)朗。另外,從《物權(quán)法》第127條規(guī)定的順序可以看出,通過(guò)(1)這個(gè)前置的合同行為,實(shí)質(zhì)上是為了依次達(dá)到(2)至(4)之法律效果:(2)之農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)設(shè)立,并非就萬(wàn)事大吉了,還需首先履行(3)之取得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的法定手續(xù),因?yàn)椤段餀?quán)法》第17條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明”。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人因此應(yīng)以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證來(lái)證明自己的權(quán)利,此即“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之公示”。而按照《物權(quán)法》第6條的規(guī)定,前述(4)之登記亦為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示所必需。但是,在實(shí)踐中,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得與鄉(xiāng)土熟人社會(huì)之間的社群生活有密切關(guān)系,村民可以通過(guò)對(duì)某人的村民資格的了解而在一定程度上了解其是否享有對(duì)農(nóng)地的物權(quán),這就極大地降低了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示的重要性。[3]并且,目前各級(jí)地方人民政府都頒發(fā)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū),該證書(shū)在一定程度上已起到了對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之公示作用與替代登記作用。也就是說(shuō),農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即使未經(jīng)登記,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)也可公示權(quán)利之存在,并且農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同也可表明權(quán)利之存續(xù)。或許正是基于此種政策考量,《物權(quán)法》并未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的生效要件,而是將“登記”作為對(duì)抗要件。[4]由此可以推定,《物權(quán)法》也未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的生效要件。不過(guò),隨著規(guī)模的擴(kuò)大、頻率的增加、形式的多樣化,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)日益復(fù)雜,為落實(shí)《決定》“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”的精神,必須設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理又反映實(shí)踐要求的確權(quán)、登記規(guī)則以利于《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定的適用。(二)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要權(quán)能,是農(nóng)民行使該權(quán)利的重要方式,對(duì)提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)等有重要意義?！稕Q定》以較大篇幅對(duì)此加以肯認(rèn),并作了較為詳盡的論述和安排。就法律層面而言,《物權(quán)法》第128、133條分別針對(duì)農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立了不同的流轉(zhuǎn)方式。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),《物權(quán)法》并未超越此前《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)與《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)地承包法》)的規(guī)定,而是依循了國(guó)家政策與法律所限定的流轉(zhuǎn)方式。這將使由來(lái)已久的關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否以抵押、買賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論繼續(xù)下去。對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),各地的實(shí)踐行走于法的邊緣,乃至踐行于法外,具體方式可謂五花八門、不一而足。[5]其中,爭(zhēng)議最大之處就在于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承、抵押以及買賣。對(duì)于買賣,贊成者有之,反對(duì)者亦有之,由于涉及問(wèn)題廣且深,爭(zhēng)論還會(huì)繼續(xù)下去,尚不宜倉(cāng)促作出結(jié)論。但是,對(duì)于繼承,如系爭(zhēng)土地尚在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi),則從農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求出發(fā)當(dāng)然可以繼承,盡管這與《中華人民共和國(guó)繼承法》的有關(guān)規(guī)定相抵觸。由于《物權(quán)法》第184條明令禁止抵押,因此,抵押一直是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(特指家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán))流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)。但是,實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事,法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為可以允許其抵押。與法律允許的前述轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押也是對(duì)農(nóng)地權(quán)利動(dòng)態(tài)化利用、促使農(nóng)地價(jià)值最大化的有益做法,此流轉(zhuǎn)方式若不能得到法律的承認(rèn),則土地制度中的價(jià)值化設(shè)計(jì)就可能成為一紙具文,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)值化功能也將大打折扣。根據(jù)近幾年在全國(guó)范圍的實(shí)地調(diào)研,筆者主張,農(nóng)地立法不應(yīng)限制其抵押、轉(zhuǎn)讓,而只需規(guī)定“不改變農(nóng)地用途”即可。按照《物權(quán)法》第128、133條的規(guī)定,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),準(zhǔn)用《農(nóng)地承包法》的規(guī)定。而按照《農(nóng)地承包法》第37條的規(guī)定,對(duì)于通過(guò)家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣的規(guī)定存在兩個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題:(1)理論上違背了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì),因?yàn)橹挥衅胀▊鶛?quán)的轉(zhuǎn)讓才須征得對(duì)方當(dāng)事人的同意。這使得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于其在《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”之定位來(lái)說(shuō)有名無(wú)實(shí),表現(xiàn)出了物權(quán)化不徹底的傾向;(2)在實(shí)踐中為土地所有權(quán)人對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉提供了的空間。實(shí)際上,農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)是完全自由的。也就是說(shuō),該條規(guī)范的立法指導(dǎo)思想已經(jīng)落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。[6]另外,對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式之法律用語(yǔ)進(jìn)行嚴(yán)格界定也是必需的?！段餀?quán)法》中各有關(guān)術(shù)語(yǔ)呈現(xiàn)出邏輯混亂、功用重復(fù)之相,如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換并列使用,而且還把流轉(zhuǎn)當(dāng)作它們的上位概念。這與民法通常使用的范疇頗不一致。在民法上,“轉(zhuǎn)讓”系指權(quán)利主體的變更,引起轉(zhuǎn)讓的法律行為包括了買賣、互換、贈(zèng)與等。而實(shí)踐中經(jīng)常使用的“出租”一詞與《物權(quán)法》中所言的“轉(zhuǎn)包”并無(wú)二致。[7]是故,對(duì)于一向以用語(yǔ)抽象、技術(shù)性強(qiáng)、邏輯縝密為特色的民事立法而言,立法者應(yīng)抓大不忘小,在法律的最基本元素塑造上做得更加完美。(三)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限與土地調(diào)整問(wèn)題賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是中央一貫堅(jiān)持的方針。而農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體期限在實(shí)踐中與土地調(diào)整經(jīng)常發(fā)生沖突,如何對(duì)兩者加以協(xié)調(diào)已經(jīng)成為立法、司法和社會(huì)實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體期限,《物權(quán)法》第126條的規(guī)定是繼《土地管理法》第14條、《農(nóng)地承包法》第20條先后于1998年和2002年分別寫(xiě)入“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”和“耕地的承包期為30年”的規(guī)定后,法律的第三次明文規(guī)定。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村至今實(shí)行過(guò)的兩輪土地承包,考查農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)期限的規(guī)范歷史,筆者發(fā)現(xiàn),在1998年以前,我國(guó)對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)期限沒(méi)有作過(guò)明確規(guī)定,發(fā)揮指導(dǎo)作用的都是就法學(xué)的眼光來(lái)看并不規(guī)范的黨的各項(xiàng)政策。其中在第一輪,土地承包期被規(guī)定為15年,該政策始于1984年1月1日中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》,因此,該輪承包應(yīng)終止于1999年。而早在1993年11月5日,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施》)中就指出:“在原定的耕地承包期到期后,再延長(zhǎng)30年不變”。因此在第二輪,關(guān)于土地承包期的新規(guī)定于1999年全面落實(shí)。該政策反映在上述《土地管理法》和《農(nóng)地承包法》中,后來(lái)又反映在2007年頒布的《物權(quán)法》第126條上?？梢?jiàn),有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)期限的法律規(guī)定對(duì)相關(guān)政策指令采取了簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”,由此我們就有理由相信其并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)肅的法技術(shù)處理、合乎法律邏輯的論證以及對(duì)法規(guī)范用語(yǔ)的推敲?！段餀?quán)法》第126條第2款就是例證。該條規(guī)定:“前款規(guī)定的承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包?！奔闯邪跐M后的繼續(xù)承包并不是按照法律規(guī)定,而是按照“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”繼續(xù)承包。而在我們所熟悉的法律規(guī)定之邏輯結(jié)構(gòu)理論中,存在于不完全法條中的“引用性法條”以“適用……(法)之規(guī)定”或“準(zhǔn)用(比照)……(第N條)之規(guī)定”為其典型,[8]卻絕少有法律對(duì)“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的直接引用。其原因就在于“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”不是法律規(guī)定,不具有法源地位,無(wú)法被引用。同樣的問(wèn)題也出現(xiàn)在“土地調(diào)整”的規(guī)定上。從《物權(quán)法》第130條的規(guī)定來(lái)看,土地調(diào)整行為是被禁止的。遵循上述對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)期限的考察路徑,同樣可以發(fā)現(xiàn),在土地調(diào)整的問(wèn)題上,黨的政策與對(duì)農(nóng)地承包期的規(guī)定是一貫的———《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定:“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng),防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不斷被細(xì)分,提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地,減人不減地’的辦法?！闭沁@種不規(guī)范的法律規(guī)定,導(dǎo)致了目前對(duì)“30年承包期”的巨大爭(zhēng)議和在土地調(diào)整問(wèn)題上的是是非非。事實(shí)上,這均是對(duì)農(nóng)地政策的誤讀與誤解。[9]具有諷刺意味的是,如果說(shuō)法律對(duì)“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的引用權(quán)且被視為正常的話,最少也應(yīng)該善始善終,對(duì)其精神實(shí)質(zhì)一以貫之,而不應(yīng)斷章取義。可是,筆者發(fā)現(xiàn),《物權(quán)法》第130條在形式上響應(yīng)了黨的政策中“增人不增地,減人不減地”的號(hào)召,卻在實(shí)質(zhì)意義上放棄了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策宣示。關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策,最具典型意義的是1995年3月28日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》中“對(duì)于確因人口增加較多,集體和家庭均無(wú)力解決就業(yè)問(wèn)題而生活困難的農(nóng)戶……可以按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則,經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,適當(dāng)調(diào)整土地。但‘小調(diào)整’的間隔期最短不得少于5年”的規(guī)定,以及1997年8月27日中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中“今后解決人地關(guān)系的矛盾,可按‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”的規(guī)定。《物權(quán)法》對(duì)此作了一定的取舍,變成了第130條的規(guī)定,即將調(diào)整的條件限定為自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等“特殊”情形,而誤讀或者放棄了上述政策宣示中為解決人地關(guān)系矛盾而允許“在農(nóng)戶之間進(jìn)行‘個(gè)別調(diào)整’”的普遍意義。結(jié)合前述對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的梳理以及實(shí)地調(diào)研的結(jié)果,筆者認(rèn)為,即使在30年承包期內(nèi),也應(yīng)該允許土地調(diào)整。[10]問(wèn)題的關(guān)鍵在于首先要澄清對(duì)《物權(quán)法》中“30年承包期”規(guī)定之誤解。自物權(quán)法理論觀之,30年指的應(yīng)該是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限,因?yàn)橛靡嫖餀?quán)必須是有期限的,否則在法理上根本無(wú)法自圓其說(shuō)。其次,對(duì)土地調(diào)整究竟是否應(yīng)該作出開(kāi)放性規(guī)定?前述政策指引不允許土地調(diào)整的主要原因應(yīng)在于防范發(fā)包人借機(jī)侵害承包人的合法權(quán)益,但實(shí)踐告訴我們,如果不按照實(shí)際需要調(diào)整土地,反而更易侵害承包人的合法權(quán)益。因此,筆者建議,對(duì)《物權(quán)法》第126條進(jìn)行修正,將其中的“承包期”改為“耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為30年”;同時(shí),對(duì)《物權(quán)法》第130條進(jìn)行如下修正:“在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間內(nèi),發(fā)包人可以經(jīng)承包人請(qǐng)求,并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,定期、適時(shí)、小規(guī)模調(diào)整土地,但尚有機(jī)動(dòng)地可供調(diào)配時(shí)則不得調(diào)整土地”。(四)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的救濟(jì)問(wèn)題從筆者組織的實(shí)地調(diào)查結(jié)果來(lái)看,農(nóng)村的糾紛日益增加,并在個(gè)別地方和個(gè)別領(lǐng)域呈現(xiàn)惡化的態(tài)勢(shì)。其中,農(nóng)地糾紛正逐漸成為農(nóng)村糾紛的主要類型。[11]對(duì)此,《決定》給予了高度重視,把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為基本目標(biāo),并提出了化解社會(huì)矛盾的基本做法。這體現(xiàn)了《決定》對(duì)當(dāng)前農(nóng)民問(wèn)題的深刻認(rèn)識(shí),進(jìn)一步明確了中央的政策目標(biāo),同樣也體現(xiàn)了學(xué)術(shù)界的研究成果。而土地權(quán)益是農(nóng)民的基本權(quán)益和主要權(quán)益,如何在具體的法律制度層面加以落實(shí)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。雖然《物權(quán)法》第11章專章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,置于第三編“用益物權(quán)”之下,在《中華人民共和國(guó)民法通則》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性,民法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于其物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論也因此得以終結(jié),但在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)救濟(jì)上卻仍存在物權(quán)請(qǐng)求權(quán)與債權(quán)請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合引發(fā)的弊病。這集中表現(xiàn)為,在有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴訟中往往是承包方基于發(fā)包方的違約行為提起訴訟,如發(fā)包方違約收回土地,進(jìn)而將其發(fā)包給他人,原承包方就此提起訴訟。此處爭(zhēng)論的根源在于:農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖為法定物權(quán),但該權(quán)利是以承包經(jīng)營(yíng)合同之債權(quán)方式設(shè)定的。也正是這個(gè)原因才有學(xué)者如前述所言,認(rèn)為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其實(shí)是債權(quán)。[12]盡管承包方可選擇提起物上請(qǐng)求權(quán)或債權(quán)請(qǐng)求權(quán)之訴,但作為并不熟悉法律的村民來(lái)說(shuō),其訴訟請(qǐng)求不可能像學(xué)理劃分的那樣清晰,往往只是要求救濟(jì)等籠統(tǒng)表達(dá),從而其對(duì)競(jìng)合請(qǐng)求權(quán)之選擇行使的權(quán)利轉(zhuǎn)而成為法院給予物權(quán)救濟(jì)或債權(quán)救濟(jì)上的自由裁量權(quán)。而在我國(guó)司法實(shí)踐中,法院基本上將涉及農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的案件作為債權(quán)糾紛處理。[13]也就是說(shuō),法院把其作為債權(quán)糾紛處理時(shí),往往僅判決發(fā)包方承擔(dān)賠償損失之違約責(zé)任即可,而承包方之恢復(fù)原狀———返還土地———的訴求無(wú)從得以滿足。對(duì)該法律規(guī)定間的競(jìng)合關(guān)系問(wèn)題,[14]筆者以為,應(yīng)在裁判時(shí)著重考慮法律規(guī)范中的價(jià)值選擇。也就是說(shuō),《物權(quán)法》賦予農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)效力,其規(guī)范目的就是最大限度維護(hù)承包方權(quán)益,而對(duì)承包方權(quán)益進(jìn)行充分保障的表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬的確認(rèn),故裁判中應(yīng)首先適用物權(quán)救濟(jì)方式,如要求發(fā)包方排除妨害、返還土地、恢復(fù)原狀等,僅在難以采用物權(quán)救濟(jì)———如新承包人已在土地上進(jìn)行種植等活動(dòng),返還土地或去除其種植的樹(shù)木等會(huì)使其受到巨大損失———時(shí)才需要考慮適用債權(quán)方式救濟(jì),判令發(fā)包方承擔(dān)違約責(zé)任。注釋:[1]對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系,黨的政策作了較為明確的區(qū)分。參見(jiàn)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室:《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》,法律出版社2007年版,第527頁(yè)。[2]筆者組織的全國(guó)范圍的實(shí)地調(diào)研結(jié)果表明,在部分農(nóng)村,村民小組在農(nóng)地法律關(guān)系中的地位已有取代村民委員會(huì)之趨勢(shì)。[3]參見(jiàn)王利明:《物權(quán)法研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第462頁(yè)。[4]見(jiàn)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第1