新公共管理運動對美國政府績效審計的影響及其啟示

新公共管理運動對美國政府績效審計的影響及其啟示[摘要]新公共管理是一場政府公共部門的改革運動，自20世紀70和80年代起席卷全球。政府績效審計，是政府審計的必然產(chǎn)物和高級階段，也是世界各國政府審計機構(gòu)公認的未來發(fā)展方向。本文研究發(fā)現(xiàn)，美國政府績效審計的快速發(fā)展與新公共管理運動關(guān)系密切，兩者相互影響、相互促進。應(yīng)當深刻認識并積極利用二者的良性互動，提出切實可行的建議，推動并改善我國政府績效審計的進程。（中經(jīng)評論·北京）政府績效審計，是政府審計的必然產(chǎn)物和高級階段，是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，人們對公共受托責任的要求發(fā)生了改變，不僅取之于民、用之于民，更要關(guān)注用之于民的績效，而出現(xiàn)的政府審計的發(fā)展趨勢。其內(nèi)容包括對政府項目或活動的經(jīng)濟性、效率性以及效果性的評價。它是政府審計作為國家管理手段和方法的體現(xiàn)，也是全世界各國政府審計機構(gòu)公認的戰(zhàn)略發(fā)展方向和工作重點。自20世紀70和80年代，新公共管理運動席卷全球，而美國政府績效審計也進入了以結(jié)果為導向、以評估為手段的高速發(fā)展時期。

一、新公共管理運動

20世紀70年代之后，特別是80年代以來，西方社會乃至整個世界發(fā)生了根本性變化。公眾的價值觀念、需求多元化發(fā)展，民主意識、參與意識增強，對政府提出了更高的要求。而傳統(tǒng)公共管理體制僵化、遲鈍，行政機構(gòu)規(guī)模和預(yù)算赤字激增，高成本、低效率問題日益突出，公眾對政府的不滿越來越強烈。在此背景下，一種突破傳統(tǒng)公共行政學的學科界限，把當代西方經(jīng)濟學、工商管理學、政策科學（政策分析）、政治學、社會學等學科的理論、原則、方法及技術(shù)融入公共部門管理研究，以尋求高效、優(yōu)質(zhì)、低成本、應(yīng)變力強、響應(yīng)力強、責任機制更健全的“新公共管理”（NewPublicManagement）運動應(yīng)運而生，使政府管理發(fā)展到了新的階段。

對于新公共管理運動的特征，學者及實踐者的描述不盡一致。著名公共管理專家胡德提出新公共管理的7個要點，我國廈門大學陳振明教授認為有8個。歸納起來，其核心理念主要包括3個方面：對績效觀念的強調(diào)、對量化評估方法的重視、對公共受托責任的關(guān)注。

二、新公共管理運動對美國政府績效審計的影響

1921年美國出臺《預(yù)算和會計法案》，成立了一個由國會直接領(lǐng)導、高度獨立的財政監(jiān)督機構(gòu)－－會計總署（GeneralAccountingOffice），標志著美國現(xiàn)代政府審計的開端。歷經(jīng)88年的發(fā)展，基本實現(xiàn)了由財務(wù)審計向績效審計的轉(zhuǎn)變，績效審計自身也逐步進入以評估為手段、以效果性、經(jīng)濟性、效率性為對象的全面發(fā)展階段。在此過程中，新公共管理運動的影響甚為深遠。

1.更新社會觀念結(jié)構(gòu)，激發(fā)了美國政府績效審計的社會需求。新公共管理運動的第一個核心特征是對政府績效的密切關(guān)注。在美國，近20多年來，每一屆總統(tǒng)候選人的競選目標都與政府績效有關(guān)。民主黨候選人卡特承諾“組建一個更可理解、更有效率、更經(jīng)濟的政府”；共和黨候選人里根承諾“改變浪費而又缺乏競爭的政府”；克林頓也提出“改變現(xiàn)狀、改變政府”，并在就任總統(tǒng)幾周后，馬上建立了一個專門從事政府改革的機構(gòu)－－全國績效評價小組。1993年，克林頓公布了由該小組設(shè)計的聯(lián)邦政府第一階段改革總體報告“創(chuàng)造一個做得更好和花費更少的政府”。作為美國歷史上第一位工商管理碩士總統(tǒng)，小布什也認為“政府應(yīng)當以公民為中心、以結(jié)果為導向、以市場為基礎(chǔ)”，排列國內(nèi)事務(wù)的優(yōu)先順序時，將項目績效擺在非常重要的位置。2009年剛上任的奧巴馬創(chuàng)設(shè)了“白宮首席績效官”這個新職位，專門負責監(jiān)督政府的行政效率并制止行政浪費。

1993年美國頒布了《政府績效和成果法案》，隨后進行過修訂和完善。它是美國政府管理改革的里程碑，首次以績效為核心，將績效預(yù)算、績效評估、績效審計有機結(jié)合。各項目之間的預(yù)算分配以績效為決策標準；政府部門年初制定績效計劃，年末對項目進行績效評估；而作為獨立的第三方，會計總署要檢查法案的執(zhí)行情況，再次獨立評估以確保信息的可靠性。

新公共管理運動為美國政府績效審計創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。政治家需要通過績效評估來驗證政策制度的效果，爭取更多的選票；政府需要獨立的部門來評價自己的績效，獲得民眾的肯定；國會需要獨立的部門去評估政府的績效，保證預(yù)算分配等重要決策信息的可靠性，了解政府是否真正高效率、低成本、負責任地工作。美國政府績效審計的快速發(fā)展成為一種必然和必須。

目前，美國政府績效審計已經(jīng)進入一個完全以評估為手段、以結(jié)果為導向的時代，比重占到會計總署全部工作總量的85%以上。從原來應(yīng)國會臨時指令而發(fā)起，轉(zhuǎn)變?yōu)榉烧揭笙隆⒚磕瓯仨毜?、常?guī)的工作，數(shù)量和功能都日益提升。自20世紀80年代起，不但主計長與各部門負責人出席國會聽證會，不同層級的經(jīng)理人員和問題領(lǐng)域的負責人也參加聽證會。1985年，僅有42人參與117次國會聽證會，而2006年，共有104位經(jīng)理級的人員出席了263次聽證會，比國防部還多。通過評估政府的服務(wù)、項目及活動，進行政策分析，針砭時弊，發(fā)出風險預(yù)警。近年來，會計總署反復(fù)強調(diào)反恐戰(zhàn)爭、嬰兒潮老齡化帶來的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等重大問題，批評國防部“未來戰(zhàn)斗系統(tǒng)”等大型采辦項目成本過高、管理混亂，導致預(yù)算赤字居高不下；借助這樣的方法和手段，大量介入國家管理事務(wù)。顯然，政府績效審計已經(jīng)成為美國國家治理的重要手段，三權(quán)分立的憲政精神得到了充分發(fā)揮。

2.重視項目評估活動，突破了美國政府績效審計的技術(shù)瓶頸。新公共管理運動的第二個核心特征是對項目評估方法的高度重視和發(fā)展。2003財政年度的總統(tǒng)預(yù)算，首次納入明確的項目績效評估。預(yù)算管理局特意成立一個預(yù)算測量顧問班子，研究開發(fā)出項目評估等級工具，用于政府項目的績效評估定級，進而與預(yù)算撥款掛鉤。按照項目的性質(zhì)，項目評估定級工具提供了7種工作表，對應(yīng)7種項目，即競爭性撥款項目、大宗撥款項目、管制項目、資本資產(chǎn)和服務(wù)獲取項目、信貸項目，研發(fā)項目以及聯(lián)邦直接項目。每一個項目評估定級又根據(jù)工作表劃分為4個組成部分：項目目的與設(shè)計，用于評估項目目標是否明確；戰(zhàn)略規(guī)劃，用于評估政府部門是否為項目設(shè)置了合法的年度目標和長期目標；項目管理，用于評估項目管理活動，包括財務(wù)監(jiān)督和項目改進活動；項目結(jié)果，用于評價目標的實現(xiàn)程度。在項目評估定級工具的支持下，總統(tǒng)遞交的2004財政年度預(yù)算首次將績效信息表格附在傳統(tǒng)的預(yù)算項目旁邊，受到了國會議員們的歡迎。這些績效評估工具和方法的科學設(shè)計和成功運用，給美國政府績效審計提供了可借鑒的工作思路和技術(shù)方法。

1974年，會計總署成立“項目分析部”，后變更為“項目分析部”，主要負責4個問題領(lǐng)域：科學政策、評估指南和方法、供國會使用的項目和預(yù)算信息、不同項目方案的經(jīng)濟分析。1980年，特別增設(shè)“項目評估研究所”，專門發(fā)展評估指南與方法。另外，成立了專門的評估訓練機構(gòu)，人員必須接受該機構(gòu)安排的80小時課程，以勝任績效審計工作。目前，技術(shù)人員包括評估人員、管理分析員、會計審計師、律師、精算師、工程師、經(jīng)濟學專家、社會學專家、人力資源師等眾多領(lǐng)域的專家。其中，主體部分是評估人員，約占總量的80%。會計總署的評估技術(shù)能力顯著提升，足以滿足新時期下對政府績效審計的巨大社會需求。

3.強調(diào)公共受托責任，升華了美國政府績效審計的管理職能。新公共管理運動的第三個核心特征是特別強調(diào)公共受托責任的履行。美國政府績效審計正日益凸現(xiàn)其在國家公共管理活動中的重要性和活躍性。不僅自身得到長足發(fā)展，還促使政府部門更好地履行公共受托責任，反作用于這場運動，深化國家公共管理的改革。

（1）實施自我績效審計，成為履行公共受托責任的典范。政府審計同樣面臨著資源有限而需求無窮的問題。自2000年起，會計總署發(fā)布績效責任報告，闡述了政府審計機構(gòu)是如何利用資源為國會和美國人民服務(wù)，取得了怎樣的成果，有力證明了自身及其工作的存在價值和社會效益。僅2003年，創(chuàng)造了354億美元可計量財務(wù)收益，即納稅人每在會計總署投入一美元就能產(chǎn)生78美元的收益。另外，審計報告、審計建議能夠提高公共部門的運作和服務(wù)質(zhì)量，無形的社會效益更是難以計量。

可見，會計總署正在不懈努力，以證明其不可或缺的存在價值，積極爭取美國國會與人民的高度認可和持續(xù)支持。通過自我績效審計，很好地詮釋并支持新公共管理運動的理念，樹立強烈的公共責任感，由“官僚機構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)公眾的“管理機構(gòu)”，成為行政部門的典范，在國家公共管理改革中起到表率示范作用。2001年，當時的主計長沃克提出，作為復(fù)查其他機關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)，會計總署有責任、有義務(wù)比被審計機關(guān)做的更好，應(yīng)當成為聯(lián)邦政府的典范。這不僅是一項偉大的個人抱負，更是美國政府績效審計在新時代的嶄新戰(zhàn)略目標。

（2）促進政府履行公共受托責任，推動國家公共管理的改革。基于總署未來的使命和任務(wù)是，促進聯(lián)邦政府及其工作方式成功轉(zhuǎn)型，評估政府工作績效，保證其對自己的工作結(jié)果負責；2004年，會計總署更名為政府責任總署（GovernmentAccountabilityOffice）.

第一，審計監(jiān)督政府部門的績效評估活動。1991年會計總署對103個聯(lián)邦機構(gòu)的績效評估活動進行審計，發(fā)現(xiàn)雖然所有機構(gòu)都搜集了大量的績效評估數(shù)據(jù)，但是僅有9個機構(gòu)的績效評估方法是正確、有意義的。如果以10分制計算，聯(lián)邦政府績效評估的能力僅為2分。會計總署對政府績效評估實際情況的監(jiān)督和調(diào)查，促使國會出臺了1993年《政府績效和成果法案》。

迄今為止，會計總署已經(jīng)按照該法案的要求對所有政府部門的所有年度績效計劃和年度績效報告進行了績效審計，找出一些部門評估政策的問題，并提出改進意見。例如，會計總署在《關(guān)于交通部2000財政年度績效報告及2002財政年度績效計劃的審計報告》中說明：如果一項政策績效目標的層次設(shè)定不正確，應(yīng)當將其調(diào)整到正確的層次上，并解釋這一變化的原因；如果某項政策績效目標的完成情況不夠理想，應(yīng)當啟用替代方案；對交通部來說，確保交通渠道的安全這一政策日益重要，其績效目標中應(yīng)當包括與交通渠道有關(guān)的死亡及受傷人數(shù)。美國政府績效審計，提高了所有政府部門績效計劃及績效報告的可靠性，切實保證了新公共管理運動下重要法案的貫徹執(zhí)行。

第二，總結(jié)推廣“評估標準”及“最佳工作方法”。在借鑒學習政府部門績效評估技術(shù)的基礎(chǔ)之上，會計總署通過大量的親身實踐，總結(jié)出更加先進的評估標準和方法，反過來為公共領(lǐng)域的績效管理提供技術(shù)支持。

近年來，會計總署公布了一系列關(guān)于“評估標準”和“最佳工作方法”的各種指南及報告，內(nèi)容涉及許多重要的管理因素，如信息技術(shù)、計算機安全、財務(wù)管理、結(jié)果型戰(zhàn)略、年度計劃等。這些指南和報告促使國會把以績效為基礎(chǔ)的管理思想逐漸滲透到整個聯(lián)邦政府的工作當中。例如，會計總署對戰(zhàn)略性地使用信息技術(shù)所做的研究被作為國會制定“科靈格－科恩法案”的基礎(chǔ)理論之一。通過績效審計，會計總署與政府部門形成了建設(shè)性合作關(guān)系，更好地幫助其履行其公共受托責任，由過去尖銳的沖突對立逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰パa，共同致力于國家建設(shè)。

三、結(jié)論與啟示

1.現(xiàn)代國家與政府都面臨一個共同的問題，就是資源有限而需求無窮。各國最高審計機關(guān)的績效審計工作將隨著這種變革的到來與需求的增加變得日益重要，績效審計也必然是我國政府審計現(xiàn)在與未來的重要發(fā)展趨勢。

2.政府績效審計與新公共管理運動聯(lián)系密切。新公共管理運動為政府績效審計的發(fā)展提供了重要的社會環(huán)境、技術(shù)支持與戰(zhàn)略方向。反過來，政府績效審計又是實現(xiàn)新公共管理運動改革的重要手