村級(jí)互助資發(fā)展概論

1、中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心汪三貴互助資金是指以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，村民自愿按一定比例交納的互助金為依托，無(wú)任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)資金為補(bǔ)充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金。互助資金不以 營(yíng)利為目的。不以營(yíng)利為目的是指資金的運(yùn)作不是為了賺錢(qián)。但互助資金要持續(xù)發(fā)展，必須有一定的收入，能夠覆蓋所有費(fèi)用并保證資金保值和增值互助資金需要不斷滾動(dòng)，讓最需要的人優(yōu)先獲得借款，全體會(huì)員都能受益互助資金采用會(huì)員民主管理方式，由會(huì)員民主選舉的理事會(huì)負(fù)責(zé)具體管理工作，并受全體會(huì)員的監(jiān)督 互助資金只能在村內(nèi)運(yùn)作，靠知根知底的熟人關(guān)系來(lái)識(shí)別借款對(duì)象，利用社會(huì)壓力來(lái)降低不還款的風(fēng)險(xiǎn) 資金

2、主要來(lái)源于政府的財(cái)政扶貧資金，資金的所有權(quán)歸全體村民，入會(huì)會(huì)員具有資金的使用權(quán)村級(jí)互助資金在國(guó)外的發(fā)展 拉丁美洲的村莊金融 由美國(guó)的非政府組織國(guó)際社區(qū)基金協(xié)會(huì)創(chuàng)立于1984年 村莊金融是將責(zé)任和自治權(quán)賦予貸款人，由他們自己管理銀行，強(qiáng)調(diào)社區(qū)和個(gè)人的發(fā)展，并以扶貧為目標(biāo) 首先在玻利維亞試點(diǎn)，隨后，該模式在拉丁美洲國(guó)家的一些偏遠(yuǎn)的貧困鄉(xiāng)村推廣。90年代也開(kāi)始推廣到南非和亞洲 玻利維亞的廣大農(nóng)村是人口密度低的高原地區(qū)，這種模式在這樣的地區(qū)運(yùn)作可以降低機(jī)構(gòu)管理成本和客戶的交易成本 90年代中期以來(lái)，隨著拉丁美洲小額信貸制度化和商業(yè)化的進(jìn)程，村莊金融以?xún)蓚€(gè)方式加入到小額信貸商業(yè)化和機(jī)構(gòu)化的進(jìn)程中 小額信

3、貸機(jī)構(gòu)借鑒村莊金融管理模式降低操作成本 村莊金融在能力加強(qiáng)后轉(zhuǎn)化為小額信貸機(jī)構(gòu)或社區(qū)銀行 非洲的村莊存款和貸款協(xié)會(huì) 由care在非洲最貧困的社區(qū)發(fā)起了村莊存款和貸款協(xié)會(huì)項(xiàng)目，覆蓋到最貧困的農(nóng)戶 這種模式的特征是： 一是提供多元化的產(chǎn)品，包括存款、保險(xiǎn)和貸款 二是強(qiáng)調(diào)可獲得性，即將服務(wù)建立在社區(qū)基礎(chǔ)上，為貧困人口提供便利、安全和低成本的服務(wù) 三是簡(jiǎn)單化，所有服務(wù)都建立在互相信任的基礎(chǔ)上，服務(wù)過(guò)程透明和直接 四是成員的參與和控制，貧困人口對(duì)整個(gè)服務(wù)和運(yùn)作過(guò)程的廣泛參與，對(duì)收益具有所有權(quán) 印度的自助小組金融 印度的自助小組金融是目前發(fā)展中世界最大和增長(zhǎng)最快的小額信貸項(xiàng)目 自1992年開(kāi)始試點(diǎn)和199

4、6年在全國(guó)范圍執(zhí)行以來(lái)，已經(jīng)有143萬(wàn)個(gè)小組和2100萬(wàn)個(gè)成員，覆蓋了來(lái)自農(nóng)村最底層的1億人口 最大的特點(diǎn)是從小組儲(chǔ)蓄開(kāi)始，有定期的每周或兩周的存款目標(biāo)，小組的每個(gè)成員必須存少量的錢(qián)（大約是每月0.25-1美元） 小組存款借給會(huì)員 自助小組在銀行開(kāi)設(shè)一個(gè)賬戶將剩余的存款儲(chǔ)蓄到銀行，6個(gè)月后，銀行檢查小組的業(yè)績(jī)并決定是否利用銀行的資金給小組發(fā)放貸款 印度國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行的約36000個(gè)營(yíng)業(yè)所為自助小組金融提供儲(chǔ)蓄服務(wù)和貸款，約3100個(gè)政府和非政府組織在為已經(jīng)存在和新成立的小組提供幫助社區(qū)基金在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐 1990年代初期以來(lái)，政府部門(mén)、國(guó)際組織、金融機(jī)構(gòu)、民間組織和研究部門(mén)等開(kāi)始借鑒國(guó)際

5、經(jīng)驗(yàn)，探索如何為貧困農(nóng)戶和中低收入農(nóng)戶提供信貸服務(wù) 90年代初期的 “河北易縣扶貧社” 90年代中期的“草海社區(qū)基金” 澳大利亞開(kāi)發(fā)署援助的青海海東社區(qū)基金項(xiàng)目 荷蘭政府援助的安徽霍山項(xiàng)目 亞行援助的貴州納雍綜合扶貧項(xiàng)目 扶貧開(kāi)發(fā)綱要實(shí)施后地方政府扶貧部門(mén)的探索 安徽省霍山縣在中荷項(xiàng)目結(jié)束后，于2004年開(kāi)始由縣政府安排財(cái)政扶貧資金，繼續(xù)按社區(qū)基金的模式在全縣發(fā)展互助資金 甘肅省則從2004年起在部分試點(diǎn)村探索財(cái)政扶貧資金和世行信貸資金捆綁使用、有償投放，信用社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同管理并委托信用社向農(nóng)戶投放扶貧資金，2006年進(jìn)一步在部分村試點(diǎn)村級(jí)扶貧發(fā)展基金 2004-2005年，具備機(jī)構(gòu)性小額信

6、貸基礎(chǔ)的四川儀隴又一次率先開(kāi)始了整村推進(jìn)和社區(qū)基金相結(jié)合的模式的探索 中央扶貧和財(cái)政部門(mén)的參與和支持 2006年，中央的扶貧和財(cái)政部門(mén)決定利用國(guó)家財(cái)政扶貧資金在全國(guó)的14個(gè)省開(kāi)展了100個(gè)村的試點(diǎn) 2006年，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部農(nóng)業(yè)司與世界銀行合作在四川旺蒼和河南葉縣開(kāi)展了具有外部技術(shù)支持的“農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式研究與試點(diǎn)項(xiàng)目（tcc5） 2007年又在全國(guó)27個(gè)省(市、區(qū))的270個(gè)村繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn) 2007年以來(lái)，中央和地方政府進(jìn)一步加大了試點(diǎn)規(guī)模，特別是部分省（市、區(qū)）的地方政府增加對(duì)村級(jí)互助資金的投入，貧困村村級(jí)互助資金在全國(guó)得到大規(guī)模的發(fā)展。村級(jí)互助資金是在借鑒國(guó)內(nèi)其它組織的

7、社區(qū)基金模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。目標(biāo)是在農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈的情況下，政府介入信貸市場(chǎng)并通過(guò)農(nóng)戶互助和自我管理的方式為貧困和低收入人口提供信貸服務(wù) 到2010年底，全國(guó)28個(gè)省有1013個(gè)縣參加互助資金的試點(diǎn)，有1.28萬(wàn)個(gè)試點(diǎn)村村級(jí)互助資金總規(guī)模25億政府資金占78%農(nóng)戶資金占22%入會(huì)農(nóng)戶112萬(wàn)平均每個(gè)互助社87戶會(huì)員，約占農(nóng)戶總數(shù)的1/3貧困戶占入社總戶數(shù)的50%以上平均每個(gè)互助社資金規(guī)模20萬(wàn)平均借款利率約7.1%平均單筆借款約3000元按期還款率95%借款主要用于農(nóng)業(yè) 種植業(yè)占50% 養(yǎng)殖業(yè)占36% 非農(nóng)活動(dòng)占14%所有權(quán)歸全體村民所有 資金的使用者也是資金的所有者。利益關(guān)系比較密切和

8、直接，有利于建立民主管理機(jī)制和良好的激勵(lì)機(jī)制使用權(quán)歸全體社員所有 互助社會(huì)員才有資金的使用權(quán)。社員只能是本村的村民，村級(jí)互助資金不對(duì)村外放貸和不跨區(qū)經(jīng)營(yíng)，主要對(duì)成員提供信用互助服務(wù)本金來(lái)源于政府財(cái)政扶貧資金 農(nóng)戶交納的互助金或者入股金相當(dāng)于內(nèi)部籌資，沒(méi)有外部負(fù)債，不會(huì)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善帶來(lái)大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格禁止吸收公眾存款自主管理 優(yōu)點(diǎn) 管理人員來(lái)自村內(nèi)，容易判斷借款農(nóng)戶的信譽(yù)程度、生產(chǎn)創(chuàng)收能力和還款的可能性，比較容易控制借款的風(fēng)險(xiǎn) 當(dāng)出現(xiàn)還款問(wèn)題時(shí)，有更多的低成本的非正規(guī)手段保證借款的回收 管理成本低 缺點(diǎn) 管理人員不專(zhuān)業(yè)，缺乏基本的金融和信貸知識(shí)，能力有限 在村內(nèi)存在各種復(fù)雜的關(guān)系，控制不好，容

9、易出現(xiàn)人情借款，影響資金使用的公平性，也容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)收益被會(huì)員和村民享有 互助資金在利益分配上更有利于全體村民，利益沒(méi)有任何形式的外流可持續(xù)發(fā)展能力較差 不能利用借錢(qián)賺錢(qián)的機(jī)制（通常說(shuō)的金融杠桿），盈利能力比較差，發(fā)展的速度不快 如果占用費(fèi)率定得過(guò)低，反而可能不斷萎縮 單個(gè)互助資金抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱互助資金的主要優(yōu)勢(shì) 在一定的資金規(guī)模下，通過(guò)非正式的制度安排和社會(huì)壓力在熟人社會(huì)中有效地解決信息不對(duì)稱(chēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題 相互之間很了解，很容易知道哪些農(nóng)戶有生產(chǎn)和創(chuàng)收能力以及他們是否有信用，客戶識(shí)別成本低 長(zhǎng)期生活在同一個(gè)村莊的村民，相互之間會(huì)更在意自己的形象和臉面，以便維持在社區(qū)中的地位和正常的人際

10、關(guān)系 互助資金的所有權(quán)是全體村民的，借款農(nóng)戶如果不還錢(qián)，就相當(dāng)于不還村里人的錢(qián)，不還款面臨更大的社會(huì)壓力 一旦超出熟人社會(huì)的范圍，這些機(jī)制就不起作用，所以不能跨村經(jīng)營(yíng) 比機(jī)構(gòu)性的小額信貸更接近服務(wù)對(duì)象 內(nèi)部管理成本相對(duì)較低 資金成本低 管理人員成本低 固定成本低 能夠覆蓋到正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不能覆蓋的貧困和低收入人口 金融機(jī)構(gòu)視貧困農(nóng)戶為高風(fēng)險(xiǎn)客戶 金融機(jī)構(gòu)為貧困農(nóng)戶提供小額貸款的成本很高 互助資金則可以利用熟人社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，低成本地識(shí)別有信譽(yù)的貧困戶，并利用社會(huì)壓力保證資金安全 能夠在生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行互助合作，提高生產(chǎn)效率和減少風(fēng)險(xiǎn)互助資金的主要劣勢(shì) 沒(méi)有管理大額資金的手段，不能超規(guī)模發(fā)展 道德風(fēng)險(xiǎn)隨資

11、金額度的增大顯著增加 沒(méi)有解決大額拖欠的有效手段（法律和經(jīng)濟(jì)手段） 拖欠的傳染性比機(jī)構(gòu)性貸款大很多，一旦出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)迅速癱瘓 出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)缺乏化解能力（單個(gè)互助資金非常脆弱） 專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理能力低 外部政策和體制的約束比較多村級(jí)互助資金是“在特定階段，針對(duì)特定地區(qū)、特定群體的特定需求所采取的特定扶持措施”主要目的是解決當(dāng)前貧困農(nóng)戶貸款難的問(wèn)題，幫助貧困村的貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和創(chuàng)收活動(dòng)，增加收入互助資金是對(duì)正規(guī)金融的一種補(bǔ)充，不能替代正規(guī)金融服務(wù)。兩者相互配合才能有利于貧困村的發(fā)展資金規(guī)模不能過(guò)大，更不能用吸儲(chǔ)的方式增加本金改善扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)緩解農(nóng)戶信貸資金不足的問(wèn)題有助于提高農(nóng)戶的信用意識(shí)和自我管理能

12、力加強(qiáng)了社區(qū)成員之間的互助合作，促進(jìn)了貧困地區(qū)和諧社會(huì)的建設(shè)增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的活力農(nóng)戶有能盈利的生產(chǎn)創(chuàng)收項(xiàng)目 農(nóng)戶有創(chuàng)收項(xiàng)目是互助資金的先決條件 項(xiàng)目越多元化，越有利于互助資金的發(fā)展 單一項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，需要較強(qiáng)的技術(shù)和市場(chǎng)方面的支持 小規(guī)模資金更容易取得高收益率創(chuàng)收項(xiàng)目需要外部小額資金的支持 互助資金沒(méi)有能力解決大額資金的需要 有大量的農(nóng)戶從事小規(guī)模的生產(chǎn)創(chuàng)收活動(dòng)，并且自己沒(méi)有足夠的資金，互助資金就有廣闊的發(fā)展空間 有勞動(dòng)能力的貧困和低收入農(nóng)戶通常處于有項(xiàng)目而沒(méi)有資金的狀態(tài)，是互助資金的主要扶持對(duì)象村內(nèi)有正常的社會(huì)關(guān)系 互助資金采用的是民主管理，并且主要通過(guò)會(huì)員之間的相互合作和相互督促來(lái)保證

13、資金的安全 要求村內(nèi)村民之間、干群之間有良好的信任關(guān)系，能夠相互幫助和合作 如果沒(méi)有正常的社會(huì)關(guān)系 很難進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，村民對(duì)任何事情都持懷疑態(tài)度，對(duì)村干部也不信任 很難通過(guò)民主選舉的方式真正選出能得到多數(shù)人信任的理事會(huì)來(lái)管理互助資金 村民關(guān)系不好也很難組成互助小組來(lái)相互幫助和擔(dān)保，監(jiān)督機(jī)制也就難以形成 村民關(guān)系不好的村，在互助資金發(fā)放和管理過(guò)程中很難做到公正，容易造成新的矛盾有一定的信用意識(shí) 信用意識(shí)能保證按時(shí)還款 及時(shí)還款才能保證資金周轉(zhuǎn) 及時(shí)還款能減少管理成本競(jìng)爭(zhēng)選村 不是所有的貧困村都適合互助資金項(xiàng)目 通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇項(xiàng)目村可以保證參加試點(diǎn)的村符合互助資金運(yùn)行的基本要求并有積極性做好試

14、點(diǎn)工作 競(jìng)爭(zhēng)選村有多方面的優(yōu)點(diǎn) 一是改變?nèi)藗兊囊蕾?lài)思想和被動(dòng)參與的習(xí)慣，變“上級(jí)讓我做項(xiàng)目”為“我自己要做項(xiàng)目” 二是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程把不認(rèn)可互助資金項(xiàng)目和沒(méi)有積極性管理好互助資金的村自動(dòng)排除掉，減少失敗的可能性 三是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)讓參與村了解更多的互助資金的理念和知識(shí)，有利于下一步的宣傳發(fā)動(dòng)工作宣傳和發(fā)動(dòng) 充分的宣傳發(fā)動(dòng)，有效的農(nóng)戶動(dòng)員使農(nóng)戶充分了解互助資金并積極參與 農(nóng)戶的積極參與是保證互助資金成功的基本條件。才可能形成民主和有效的決策及監(jiān)督機(jī)制，避免資金被少數(shù)人控制，減少和消除社會(huì)矛盾，保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 合理可行的管理制度保證他們的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)（公開(kāi)選舉、明確的換屆制度、公示制度、投訴的渠道

15、） 越是宣傳發(fā)動(dòng)做的好的村，村民和互助社成員的參與程度也越高，他們的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)也越能得到保證，互助社的運(yùn)行也越正常借款對(duì)象的選擇 要有貧困農(nóng)戶優(yōu)先的意識(shí) 在組織和管理上需要有貧困戶優(yōu)先的措施 對(duì)只有利于簡(jiǎn)化資金的管理和提高使用效率而不利于貧困戶使用資金的措施進(jìn)行限制合理的產(chǎn)品設(shè)計(jì) 額度控制 防止少數(shù)富裕農(nóng)戶大額借用資金，擠占其他農(nóng)戶特別是貧困戶的利益。額度越大，貧困戶越不可能獲得借款 小額借款覆蓋面廣，在農(nóng)戶間的周轉(zhuǎn)快，容易使多數(shù)人受益 小額借款的風(fēng)險(xiǎn)程度低，能夠通過(guò)社會(huì)壓力保障還款，提高互助資金的安全性和持續(xù)性 資金發(fā)放和還款方式：最好采用分批發(fā)放借款和分期回收的方式 分期發(fā)放和分期還款

16、能加快資金滾動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn) 更符合農(nóng)戶在不同時(shí)間的實(shí)際需求，提高互助資金的使用效率 減輕農(nóng)戶特別是貧困戶還款的壓力，有利于資金的安全回收 逐步收回會(huì)進(jìn)一步降低不還款的風(fēng)險(xiǎn) 分期還款也有利于將互助資金瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶 不用分期還款就需要采用更復(fù)雜的產(chǎn)品設(shè)計(jì)，并且分批發(fā)放 占用費(fèi)率的設(shè)置：高于金融機(jī)構(gòu)特別是當(dāng)?shù)匦庞蒙绲睦?有利于貧困瞄準(zhǔn) 能增加全村的總資金規(guī)模（特別是要考慮通貨膨脹的影響） 理事會(huì)的管理成本也需要靠占用費(fèi)來(lái)覆蓋 考慮到其它成本低和收入流在了村內(nèi)，適當(dāng)?shù)母哒加觅M(fèi)是可以接受的 早期發(fā)展階段，互助小組具有重要的作用 識(shí)別有信譽(yù)的農(nóng)戶 相互擔(dān)保，形成還款壓力 萬(wàn)一出現(xiàn)不還款，降低損失 相互在生產(chǎn)方面

17、幫助 需要根據(jù)不同的發(fā)展階段設(shè)計(jì)不同的產(chǎn)品 互助社不鼓勵(lì)入股分紅 入股和大額配股會(huì)系統(tǒng)排除貧困農(nóng)戶的參與 按股分紅政策使入股具有很大的利益（特別是加上配股），也不利于貧困戶 如果借款與入股金額相聯(lián)系，在普遍采用低占用費(fèi)率的情況下，可以從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的富裕農(nóng)戶也會(huì)優(yōu)先考慮從互助社借款。產(chǎn)生擠出效應(yīng)，降低互助資金的作用 入股分紅違反互助資金的非營(yíng)利原則 大額度的入股分紅增加資金總量的同時(shí)，也增加了管理的風(fēng)險(xiǎn)。如果管理不善，容易引起社會(huì)問(wèn)題內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和能力建設(shè) 理事會(huì)的公正性最重要 通過(guò)合理的制度才能保證公正性 定期民主選舉 公開(kāi)透明的機(jī)制 內(nèi)部和外部的監(jiān)督 管理能力需要通過(guò)適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn) 互助資金的基本知識(shí)和理念 宣傳、組織和參與式發(fā)動(dòng) 互助資金的財(cái)務(wù)管理 互助資金的發(fā)放、回收和管理技術(shù) 互助資金的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù) 互助資金的產(chǎn)品設(shè)計(jì)和創(chuàng)新等 在“干中學(xué)”來(lái)逐步提高能力 啟動(dòng)階段進(jìn)展不宜過(guò)快形成內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制 首先需要有監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員 管理和監(jiān)督的人員分開(kāi)，明確工作責(zé)任 利用公示制度保證資金管理的透明性 建立互助社會(huì)員反映意見(jiàn)的渠道適當(dāng)?shù)耐獠勘O(jiān)管和支持 需要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)（特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)），并且需要專(zhuān)業(yè)化 配備專(zhuān)職人員，并要保持穩(wěn)定 信息系統(tǒng)和考評(píng)制度 通過(guò)培訓(xùn)和實(shí)際工作提高監(jiān)管和支持服務(wù)的能力 需要專(zhuān)